På begge sider av bordet - Sør-Afrika og bistand

Kor viktig Sør-Afrika si rolle her? Kva betyr dette for Afrika? Og korleis ser Sør-Afrika si eiga rolle som utviklingspartnar for andre land i Afrika? Norge har intensjonsavtale med Sør-Afrika om samarbeid i tredje land og Norad har også eit unikt institusjonssamarbeid med ei gryande sørafrikansk bistandsforvaltning.

Sør-Afrika har mottatt betydeleg bistand sidan demokratiet blei innført i 1994. I forhold til landet sine eigne økonomiske ressursar er likevel denne bistanden heller liten og har heile tida loge under to prosent av inntektene på statsbudsjettet. Bistanden til Sør-Afrika har likevel hatt ein viktig funksjon i overgangs- og konsolideringsfasen av det nye demokratiet. Det har vore ein katalysator på mobilisering av innanlandske ressursar; det har representert innovasjon og utprøving av nye tilnærmingar og tiltak; og det har medverka til omstilling og effektivisering av forvaltninga. Samtidig har bistanden i noen tilfelle vore eit velkommen kanal for mange departement og etatar som ønskjer seg rask tilgang på ekstra pengar.

Den tradisjonelle bistanden til Sør-Afrika blir nå redusert og for noen også givarland også fasa ut. Men dei fleste vil fortsette å gi ulike former form også for stat-til-stat bistand. Dette er i mindre grad grunngitt med sørafrikanske behov, men ofte ut frå argument om at Sør-Afrika er ein ”strategisk alliert”,  saman med ønskje om samarbeid om utvikling på det afrikanske kontinentet.. Det er også fleire givarland som ser vidare bistand til Sør-Afrika som eit viktig hjelpemiddel for å skaffe seg politisk tilgang og for å styrke tosidige relasjonar.

Sør-Afrika i Afrika

Dei første åra – i Nelson Mandela si presidentperiode – var Afrika-politikken til Sør-Afrika prega av re-integrering med Afrika og det afrikansk fellesskapet. Men samtidig skulle ei rekke utspel og hendingar komme til å sette eit sterkt preg på den vidare utvikling av sørafrikansk tenking og politikk. Sør-Afrika blei ståande åleine i Afrika med si skarpe fordømminga av den nigerianske militærjuntaen si avretting av Ken Saro-Wiva i 1995. Kongo-krigen i 1997 og invasjonen i Lesotho året etter viste store motsetningar innan SADC og ulike haldningar til viktige verdiar med Zimbabwe og Sør-Afrika som dei førande motpolane. Dette skulle sterkt prege Thabo Mbeki si periode som president. Han gjekk i brodden for ein meir offensiv sørafrikansk utanrikspolitikk der visjonen om ”afrikansk renessanse” og handlingsprogrammet for NEPAD var hovudkomponentane. Men samtidig blei det sterkt understreka at Sør-Afrika skulle trå forsiktig og ikkje framstå som noen stormakt som skulle gå i front eller overkjøre andre. Dette skulle komme til å bli særleg markant i forhold til utvikling i nærområda, ikkje minst i forholdet til krisa i Zimbabwe. Under Zuma har vi fått ei langt sterkare understreking av at Sør-Afrika skal forfølgje eigne interesser og legge større vekt utviklinga i nærområda. Det gjenstår å sjå kva praktiske konsekvensar dette vil kunne få.

Sør-Afrika si rolle som pådrivar for utvikling er ein liten flik av Afrika-politikken. Viktig her var opprettinga av eit eige fond i 2000 (”Fondet for afrikansk renessanse og internasjonalt samarbeid” eller AFR). Gjennom gunstige lån og gåvebistand skulle dette fondet støtte utviklingsprosjekt i andre afrikanske land. I 2007 blei det løyvd nær 300 millionar kroner til ei lang rekke ulike formål – frå nødhjelp i Vest-Sahara og minerydding i Mosambik til valobservasjon i Zimbabwe, valadministrasjon på Komorane og eit knipe utviklingsprosjekt i Kongo.

Fondet er administrert frå eit lite kontor i utanriksdepartement (eller departementet for internasjonale relasjonar og samarbeid – DIRC - som det nå heiter) og utgjer kjernen i det som er tenkt skal bli ei sørafrikansk bistandsforvaltning. Det har eit styringsgruppe samansett av folk frå DIRC og finansdepartementet. Regjeringspartiet ANC har fatta prinsippvedtak (i desember 2007) om oppretting av eige sørafrikansk utviklingsorgan bygd opp rundt dette AFR-fondet, men noe endeleg avgjerd om korleis dette skal organiserast og styrast er ikkje tatt. Mest truleg vil det i første omgang berre bli ei mogleg styrking av ARF-kontoret i DIRC, men der også finansdepartement vil spille ei rolle.

Andre departement og offentlege institusjonar er også viktige og står bak til dels store økonomiske overføringar. Dette er ikkje nødvendigvis direkte utviklingsbistand, men er viktige for økonomisk utvikling, næringsaktivitet og rammevilkår i mange afrikanske land. Finansdepartementet sjølve står for store overføringar. Dette er mest omfattande i forhold til dei andre medlemmene av tollunionen i det sørlege Afrika, særleg til Lesotho og Swaziland der Sør-Afrika gir mye de facto budsjettstøtte og dekker store delar av  dei offentlege inntektene på stasbudsjettet (formelt er dette ein historisk kompensasjon  for å gi Sør-Afrika tilgang til ein verna eksportmarknad). Men Sør-Afrika har signalisert sterke ønskje om å legge om dette i det minste delar av dette og heller målrette overføringane til utbygging av regional infrastruktur. Samtidig overfører og finansdepartementet noe midlar til Afrikabanken, Verdsbanken og ulike multilaterale tiltak -særleg til NEPAD-programmet. Mest alle sørafrikanske departement har ulike program for samarbeid med tilsvarande departement i andre afrikanske land. Mest omfattande er dette i forhold til Kongo der fleirtalet av departementa er involverte, men det er stort sett snakk om få og marginale ressursar.

 

Langt viktigare i noen av dei ytre etatane. Eit statleg industrifinansieringsselskap har spelt ei viktig rolle i mobilisering av investeringar i fleire afrikanske land. Utviklingsbanken, som stort sett har fokusert på indre sørafrikanske forhold, har også blitt ein stadig viktigare aktør i regionen, særleg gjennom å skaffe gunstige lån til utvikling i regionen (særleg innan transport og energi) og som leverandør og tilretteleggar for fagleg bistand til SADC og andre regionale institusjonar.

Mye av den offentlege støtta er likevel knytt til ulike tiltak for å fremme og styrke sørafrikansk næringsliv sitt engasjement i nabostatar og nordover på kontinentet. Det er her dei store pengane ligg. Det må også understrekast at mye midlar frå Sør-Afrika kjem i  form av overføringar frå innvandrarar og flyktningar frå andre delar av Afrika som sender pengar heim.

Kva slag uhjelp?

Den sørafrikanske utviklingshjelpa er liten, men veksande, og stor i forhold til Sør-Afrika sine eigne ressursar. Mye av bistanden er prosjektfokusert, den er ofte bunde til kjøp av sørafrikanske varer og tenester, og store deler av dei øvrige finansressursane som Sør-Afrika mobiliser er knytt til stimulering av privat sektor og sørafrikansk interesser. Det er også mye sterkare fokus på utvikling av fysisk infrastruktur enn det vi kjenner frå  tradisjonell bistand til Afrika. Det er også lite fokus på resultat i dei reine bistandsoverføringane frå Sør-Afrika, og - i skarp kontrast til vekt som Sør-Afrika legg på dette når det gjeld bistand til Sør-Afrika - lite fokus på mottakarorientering, samordning og harmonisering med andre givarar.

Verknaden av den sørafrikanske utviklingsstøtta synest å vere størst når det gjeld opplæring og kapasitetsbygging, men primært i forhold til enkeltpersonar og på område der offentlege sørafrikanske institusjonar har gode opplæringstilbod. Det gjeld t.d. innan finansforvaltning (som skatte- og avgiftsområdet). Sør-Afrika slit langt meir med støtte til område der tenesteyting og fattigdomsreduksjon er i fokus, eller på område som krev omlegging av politikk og forvaltning (som reform av politivesenet).

Sørafrikansk tenking og politikk rundt utviklingshjelp og utviklingsstøtte har mye til felles med det som i tradisjonelle givarland gjerne blir referert til som ”framveksande donorar” – kanskje spesielt stormakter som Kina, India og Brasil. Her er det fellestrekk både i bistandsforvaltning (samanblanding mellom utanriksdepartement, finansdepartement og næringsinteresser);  svakt fokus resultatoppfølgjing; og sterkt vekt på bunden prosjektbistand og eigne interesser.

På eit område skiljer Sør-Afrika seg noe frå andre sør-makter, særleg Kina og India. Der desse to har vist motvilje mot å engasjere seg i samarbeid med tradisjonelle givarar har Sør-Afrika (og Brasil) vore langt meir villig til å i inngå i samarbeid med tradisjonelle givarar om utviklingsprosjekt i tredje land. Sør-Afrika har også utarbeida retningslinjer for trekantsamarbeid. Ei intensjonserklæring om dette er også nyleg underteikna mellom Sør-Afrika og dei nordiske landa. Eigarskap hos tredjeland og forankring i prinsippa effektiv bistand er viktige trekk her.

Ulike modellar for slikt trekant samarbeid har vore på plass sidan midten av 1990-talet. Felles for dei fleste er at det har vore sentrert rundt økonomiske støtte til ulike sørafrikanske prosjekt i Afrika  Mest omfattande er dette i forhold til Kongo. Aktiviteten har vore størst i tiltak der personar frå andre land kan sendast på kurs og opplæring i Sør-Afrika. Mye av aktiviteten i tredjeland har også vore implementert av private organisasjonar (NGOs) i Sør-Afrika. Resultata av slike trekant prosjekt har likevel til no vore få og Sør-Afrika har heller ikkje vore noen spesielt aktiv pådrivar – utover å ta i mot pengane.

Noreg og trekantsamarbeid

Norge står i ei lita særstilling her. Dei konkrete norsk-støtta trekantprosjekta er få og små (støtte til det sørafrikanske politiet i Sudan, og til prosjekt implementert av ein sørafrikansk NGO i Burundi), men til gjengjeld har Norge fått på plass ein unik samarbeidsavtale med Finansdepartement og DIRC. Her skal Norad gi faglege råd og tilby kurs i den vidare utviklinga av det sørafrikanske bistandsforvaltninga. Denne avtalen er både utfordrande og krevjande – ikkje minst fordi sørafrikansk politikk på området også er under utforming i ei tid der Sør-Afrika sin Afrika-politikk også blir justert. Det vil stille store krav til Norge og Norad og evnen til både å trå forsiktig, vere relevant og til å forstå dei politiske prosessane som ligg bak Sør-Afrika sin politikk overfor resten av Afrika. Samtidig blir det også viktig å utvikle samarbeidsprogram i tredje land der både Norge og Sør-Afrika kan bidra saman, og lære av kvarandre. Nabolandet Zimbabwe kan raskt vise seg å bli ein viktig prøvestein for dei muligheiter og avgrensingar som ligg i eit næramre norsk-sørafrikansk samarbeid på dette området.  

Elling N. Tjønneland er seniorforskar ved Chr. Michelsens Institutt i Bergen.

25. – 27.november drar det norske kongeparet på statsbesøk til Sør-Afrika.