Milliardbistand til Balkan etter norsk modell

Hele 62,5 prosent av de norske midlene til Vest-Balkan i perioden 1991 til 2008 gikk nemlig til norske aktører. I den første store evalueringsrapporten om Balkan-bistanden, utført av Scanteam på oppdrag fra Norad, gis det flere forklaringer på at Utenriksdepartementet og de norske ambassadene i liten grad har valgt å bruke lokale samarbeidspartnere:

Norsk utstillingsvindu

I bistanden til de krigsherjede Balkan-landene har Norge brukt ”den norske modellen”, der norske frivillige organisasjoner, og siden også offentlig og privat sektor, har stått for prosjektene. Fordelen med en slik tilnærming har vært at Utenriksdepartementet (UD) har hatt god kontroll med midlene, at en har kunnet handle raskt og effektivt og ikke minst: At Norge gjennom bistanden til Vest-Balkan er blitt synlige i Europa.

- Den tette koblingen mellom bistand og politikk har styrket Norges rolle i regionen, men kanskje også bidratt til at rollene er blitt utydelige. I etterpåklokskapens lys må en derfor se hva i den fleksible, norske modellen som har fungert, og hvordan disse erfaringene kan brukes i lignende situasjoner,sier Håkon Blankenborg, avtroppende ambassadør i Serbia.

Frykt for korrupsjon

Valget av en slik norsk modell har nemlig ført til at kun åtte prosent av midlene har gått til lokale partnere.

- Det er utrolig lavt. Den norske modellen har sperret for lokalt eierskap, sier leder av Scanteams evaluaringsteam, Arne Disch.

Evalueringsteamet stiller et stort spørsmålstegn ved om en slik fordeling av bistandsmidlene er forenlig med det overordnede målet om å skape ”fred, forsoning og demokrati”.

Én av forklaringene på at så å si all norsk bistand har gått gjennom norske aktører, skyldes en ikke uberettiget frykt for korrupsjon. Likevel, som direktøren for Norads evalueringsavdeling Asbjørn Eidhammer skriver i forordet til rapporten:

– Dersom frykten for korrupsjon hindrer at ambassadene jobber med og bruker lokale partnere, slik rapporten indikerer, har vi en utfordring. Å involvere lokale aktører og bidra til å styrke lokale institusjoner må være en sentral del av enhver strategi for å sikre at hjelpen er bærekraftig.

Godt politisk håndverk

Tross kritiske merknader er hovedkonklusjonen at bistanden til Vest-Balkan har vært vellykket. Hjelpen har vært relevant, mye takket være godt, politisk håndverk. Videre har den vært effektiv, mye takket være nettopp bruken av ”den norske modellen”.

I forhold til bærekraft og langsiktig utbytte, mener imidlertid evalueringsteamet at resultatene er mer varierende. Her etterlyser rapporten en mer overordnet, langsiktig strategi for den omfattende bistanden til Vest-Balkan, der årlige bevilgninger og inngåelse av kontrakter hvert år har gått på bekostning av en mer langsiktig og strategisk innsats.

- Vi etterlyser en klarere målstruktur og mener det har vært for liten evaluering av den langsiktige effekten av bistanden, sier Disch.

Han mener det har vært forbausende uklart hva Norge egentlig ville med bistand til Vest-Balkan.

- De politiske målsetningene har vært klare, mens bistandssatsingen, med til sammen 4000 avtaler i løpet av perioden, oppleves som fragmentert, sier Disch.

Tette norske bånd

Med en så sterk norsk hånd på rattet og årlige bevilgninger har presset på de UD-ansatte som har håndtert Vest-Balkan ført til "urimelig høyt arbeidspress". En stabil arbeidsstyrke har imidlertid sikret både kontinuitet og konstitusjonelt minne.

Evalueringstemaet er imidlertid kritisk til at det har utviklet seg tette bånd mellom UD og norske aktører, der prosjektsøknader er blitt fornyet år etter år.

Tre norske frivillige organisasjoner har fått bevilgninger på til sammen 2,1 milliarder kroner, uten at det vært noen offentlig utlysning eller kvalitetssikring av bistanden.

Behov for bedre oppfølging

I det videre samarbeidet anbefaler evalueringsteamet å ta i bruk de gode bistandseksemplene fra andre sårbare stater for å sikre en enda mer effektiv og bærekraftig innsats. Det innebærer blant annet å jobbe for en demokratisk statsutvikling og sørge for lokal deltakelse og eierskap. Evalueringsrapporten anbefaler at mer av ledelsen framover foregår lokalt, og ikke fra Oslo.

Videre bør samarbeidet framover ha en langt mer strategisk tilnærming, med noen nøkkelsektorer hvor Norge bidrar. I programmene bør det være en klar plan også for når Norge kan trekke seg ut, samt at hjelpen overvåkes og kvalitetssikres underveis.

Nettopp mangel på overvåking og kontroll – blant annet av bistanden til Bosnia-Herzegovina, som i løpet av 18 år mottok over tre milliarder kroner – overrasker evalueringsteamet.

"Norge har vært villig til å ta betydelig risiko og har derfor finansiert innovative prosjekter som en normalt ville ha overvåket langt nøyere", heter det i rapporten.

- Svenskene har for eksempel foretatt risikoanalyse av de lokale partnerne, noe Norge ikke har gjort. Det er videre lite resultatrevisjon av regnskap. Ei heller er det en klar politikk i forhold til risikofordeling hvis det oppdages korrupsjon. Her opplever vi at Norge dytter ansvaret over på de lokale partnerne, sier Disch.

UD snur skuta

Underdirektør for Vest-Balkanseksjonen i UD, Tobias Svenningsen, tar kritikken til etterretning.

- Ja, vi har ikke vært gode nok på å utarbeide skriftlige strategier. Støtten har vært framentert, men har hele tiden hatt en klar målsetning: Å bedre situasjonen i de enkelte lokalsamfunnene. Styrken til den norske bistanden er at den har vært svært fleksibel, i en situasjon der de politiske rammebetingelsene stadig er blitt endret.  Samlet sett er bistanden til Vest-Balkan en enstående suksess, sier Svenningsen.

Nå lover han imidlertid både klarere strategier og måloppnåelse.

- Vi vil utarbeide en Stortingsmelding for de neste fire årene. Men å endre en så omfattende portefølje, tar tid. Vi er imidlertid villige til å lære, og kjenner oss igjen i rapporten, sier Svenningsen.