– PR-smell for budsjettstøtten

For få år siden var alle vestlige giverland enige om at budsjettstøtte var framtidas bistandsform. Norge var blant landene som gikk i spissen for denne typen bistand. Hensikten var å sørge for at mottakerne selv skulle kunne bestemme hva de ønsket å bruke penger på. 

Men siden den gang har Norge nesten halvert satsingen på direkte støtte til fattige lands statsbudsjetter. Midlene blir omprioritert til utviklingsministerens fanesaker: Energi og klima.  

I et notat til Utenriksdepartementet advarer Norads fageksperter om at kutt kan bety lavere bistandseffektivitet. I notatet, som Bistandsaktuelt har fått innsyn i, påpekes det videre at kutt i budsjettstøtten kan bety at Norge ikke lenger bidrar inn i programmer med helhetlig fokus på fattigdomsbekjempelse, styrking av økonomisk styresett og statsbygging. Det advares også mot en overgang til prosjektbasert bistand. En slik kursdreining kan bidra til å undergrave utviklingen av landenes egne systemer, mener Norad.        

– Vanskelig å selge

– Generell budsjettstøtte er bra bistand for utviklingsland, men dessverre vanskelig for europeiske politikere å selge inn til velgere på hjemmebane, sier Esther Marijnen i organisasjonen ActionAid.

ActionAid-rådgiveren mener kuttene i budsjettstøtte i en rekke giverland skjer mot gode faglige råd og evalueringer.  

– Budsjettstøtten er en støtte til de nasjonale systemene i utviklingslandene. Den kan på sikt gjøre at landene kan klare seg selv uten bistand. Det er nøkkelen til bærekraftig utvikling, legger hun til.

Sammen med eksperter fra Oxfam og Eurodad har ActionAid bedt EU-kommisjonen om å øke sin satsing på budsjettstøtte. Organisasjonene skriver blant annet at budsjettstøtten er den bistandsformen som best ivaretar viktige prinsipper om mottakerlandenes eierskap. De mener også at denne bistandsformen er den best egnede for å støtte opp om nasjonale utviklingsplaner og styrke lokale institusjoner. 

Omstridt

Budsjettstøtten har vært omstridt. En årsak er at enkelte mener bistandsformen er spesielt utsatt for korrupsjon. En annen årsak er at mange misliker å putte penger i kassa til regjeringer som har et svakt fungerende demokrati og bryter menneskerettigheter. Det gjelder mange av regjeringene i de aller fattigste landene. Norge har for eksempel frosset budsjettstøtten til Malawi på grunn av en negativ utvikling når det gjelder menneskerettigheter. Uganda har falt ut – delvis basert på argumenter om at landet gjør for lite for å bekjempe korrupsjon. 

Erfaringene fra Zambia er derimot mer positive. I en fersk Norad-evaluering av budsjettstøtten til landet understrekes det at et større statsbudsjett har ført til økt satsing på sosiale sektorer, ikke bare i absolutte tall, men også relativt. Økningen i bevilgninger til disse sektorene var faktisk større enn den totale budsjettstøtten. 

I evalueringen er det giverne som får mest kritikk – ikke minst fordi de ikke har klart å harmonisere sine budskap til den zambiske regjeringen. Rapporten anklager giverne for å ha latt seg styre mer av den politiske situasjonen i egne hjemland enn av Zambias behov. 

Når den norske støtten til Zambia nå kuttes, er det ifølge Utenriksdepartementet et resultat av økonomisk vekst i landet, noe som gjør at landet har blitt mindre avhengig av bistand. 

Uklare resultater

Utviklingspolitisk direktør i Utenriksdepartementet, Hege Hertzberg, mener at det ikke er belegg for å si at budsjettstøtten er mer utsatt for korrupsjon enn annen bistand. I tillegg understreker hun at budsjettstøtte ikke bare betyr at midler overføres til mottakerlandenes statskasser, men at budsjettstøtten derimot er en typestøtte som krever mye oppfølging og legger grunnlag for viktig dialog mellom mottakerland og givere. 

– Budsjettstøtte er mottakerlandenes foretrukne form for bistand. Det positive med denne bistandsformen er at den finansierer tiltak som er viktige, slik som helse og infrastruktur, i tillegg til at den bidrar til å styrke nasjonale systemer og demokratiseringsprosesser, påpeker Hertzberg.

Hun erkjenner samtidig at det med budsjettstøtte er vanskelig å dokumentere spesifikt hva de norske bistandspengene blir brukt til og hvilke resultater som oppnås. Dette er lettere dersom pengene brukes på et vaksineprosjekt, for eksempel, og en kan telle hvor mange barn som er vaksinert. 

– Dette er et dilemma i et klima der det er viktig å promotere resultatene av bistanden for norske velgere for å sikre fortsatt oppslutning om bistandsbudsjettet, erkjenner Hertzberg.

EU-kommisjonen, som er en av de største budsjettstøttegiverne, har etter en konsultasjonsrunde gjort det klart at den vil fortsette å gi støtte til mottakerlandenes statsbudsjett. Ikke minst understrekes behovet for å sørge for forutsigbarhet i støtten. Men medlemslandene er mer kritiske, og viktige givere som Storbritannia og Sverige, planlegger kutt. I Norge har støtten siden toppen i 2008 falt fra 1,2 til 0,7 milliarder norske kroner. 

En av Norges fremste eksperter på budsjettstøtte, Jens Claussen fra Nordic Consulting Group (NCG), mener at en av årsakene til kuttene er at støtte til konkrete prosjekter er mye lettere å bruke i politiske markeringer på hjemmebane enn budsjettstøtte.  

– Budsjettstøtte dreier seg om å bidra til å bedre et lands finanspolitikk og økonomistyring, øke handlingsrommet for staten i sin alminnelighet og bekjempe korrupsjon i statsforvaltningen sett under ett – ikke bare i «våre» prosjekter. Dette for at landet skal kunne bruke mer penger på alle offentlige oppgaver på en mer effektiv måte, ikke minst utdanning, helse og offentlig infrastruktur. Men om vi gir budsjettstøtte er våre midler kun en liten del av et samlet statsbudsjett, vi blir fort usynlige og det er vanskelig å bruke i politisk markedsføring, sier Claussen.

---

 

– Vi prioriterer klima og energi høyere

Når budsjettstøtten reduseres er det først og fremst fordi Norge ønsker å prioritere noe annet høyere, slik som klima og energi, mener statssekretær i Utenriksdepartementet Ingrid Fiskaa.

– Men er Norge bedre til å prioritere enn mottakerlandene?

– Nei, vi er jo enige i at mottakerlandene ofte er godt i stand til, og har rett til, å prioritere ressursbruk i sine egne land. Men når vi går inn med en annen type støtte, er det jo fordi mottakerlandet også ønsker en slik støtte. Det er ikke nødvendigvis noen motsetning, mener Fiskaa.

Hun påpeker at det er forskjell på land, men at det i utgangspunktet er en god regel at en kanaliserer bistanden gjennom mottakerlandenes egne systemer, der det er mulig.

– Det er en måte å styrke et lands finansforvaltning og økonomistyring på, sier statssekretæren.

Hun forteller blant annet om gode resultater i Tanzania gjennom den tette dialogen som følger budsjettstøtten. Men Utenriksdepartementet satte likevel ned foten da ambassaden i Tanzania ba om å få signere en budsjettstøtteavtale med løfter om 560 millioner kroner til den tanzanianske staten i løpet av tre år. I stedet ble det gitt løfter om 200 millioner for 2011 og 150 millioner i 2012.

– Når en likevel kutter i budsjettstøtten, er det fordi den er vanskelig å promotere overfor velgere i Norge?

– Jeg registrerer at det har vært en del kritikk av budsjettstøtten, der det gis inntrykk av at en deler ut store sjekker uten noen videre oppfølging. Men det er en debatt vi er i stand til å stå i, sier Fiskaa.

Likevel ser hun ikke bort fra at trenden som har vært, med en nedgang i budsjettstøtten, kommer til å fortsette.

– Det kommer både an på konkrete vurderinger av situasjonen i de enkelte mottakerlandene og hva vi ellers ønsker å prioritere, avslutter statssekretæren.