Tegner nytt veikart for internasjonal bistand

Allerede før de 2500 utsendingene samles i Busan til Det fjerde høynivåmøtet om bistandseffektivitet, mener både sivile samfunnsorganisasjoner, afrikanske delegater og Norge at det er behov for å skifte fokus fra bistand- til utviklingseffektivitet.

– Bistand er som en plaster. Det er enlappverks løsning av et strukturelt problem. Denne gangen må vi snakke om de strukturelle årsakene til fattigdom. Dersom vi klarer å løse disse sakene, vil det ikke være behov for bistand i det hele tatt, sier Tetet Lauron i Asia-Pacific Research Network.

Inge Herman Rydland, som er fagansvarlig i Utenriksdepartementet og har deltatt i forberedelsene,  viser til at det nå er mange flere aktører involvert i det globale utviklingsarbeidet.

– Det markerer et grensesprengende nytt paradigme. Bistand blir sett på som et virkemiddel og ikke som et mål. Bistand kan noen steder fases ut og erstattes av andre utviklingsformer, sier Rydland.

 Fra Paris til Busan

Aldri før blir det gitt mer bistand. Det er ikke ensbetydende med at midlene brukes effektivt for å redusere fattigdom. Busan-møtet er en oppfølging av Pariserklæringen fra 2005 og Accra agendaen fra 2009. For seks år siden ble det satt opp 13 mål for giverland.

Ifølge en OECD-rapport har de rike landene kun oppnådd ett mål, bedre koordinering av bistanden. Hovedmålene om å gi mer forutsigbar bistand og mottagerlandene økt kontroll over bistanden, er ikke blitt nådd, selv om det har vært framgang. Samtidig har utviklingslandene gjort merkbare framskritt mot bedre planlegging og pengestyring. OECD-kritikken av Norge gjelder også mange andre land: Bistanden er blitt stadig mer fragmentert og spredt. Noe som fører til at kontrollen blir dårligere.

Bistandsendringer

De tradisjonelle giverlandene under OECD-DAC paraplyen sliter med trusselen mot euroen, finanskrise og budsjettinnstramninger i USA. Og mange av de rike landene har aldri oppfylt FN-vedtaket fra 1970 om å bruke 0,7 prosent av deres brutto nasjonalprodukt på bistand.

I dag stammer 60 prosent av bistanden fra rike OECD-land. Totalt utgjør dette rundt 120 milliarder dollar. Nye givere og private fond dekker resten. I 2009 sto private stiftelser, som Bill & Melinda Gates Foundation, for 53 milliarder dollar i bistand.To år på rad har Nederland, Østerrike, Danmark, Hellas, Portugal, Irland og Korea kuttet bistandsbudsjettene sine. Det er ventet at andelen av den totale bistanden fra tradisjonelle givere vil gå ytterligere ned, og nye givere få mer makt og innflytelse.

Likevel vil de tradisjonelle bistandskanalene fortsatt dominere i flere år framover. Men mottakerlandene har nå flere valg, og i mange sammenhenger opplever at det er lettere å få igjennom store prosjekter ved å gå til Kina enn å be om lån fra Verdensbanken eller støtte fra EU.

Stridsspørmål

Tre leirer står mot hverandre i forkant av Busan-møtet:

• Den første leiren er de som vil være tro til Pariserklæringen. Forut for Busan-møtet sa Oxfams Gregory Adams at ”givere har ikke gjort bistanden deres mer effektiv og nå forsøker de å endre reglene”. Han mener mange givere vil fjerne de etablerte systemene for å overvåke bistanden.

•  En annen gruppe er de som bare vil føre det som er relevant fra Paris videre inn i et nytt bistandslandskap. Under Busan-møtet ønsker Norge at realitetene i det nye verdensbildet blir førende. Det er nye bistandsaktører og store nye pengestrømmer. Samarbeidet mellom land i sør vokser to ganger raskere enn samarbeidet nord-sør. Det er nye handelsveier fra Afrika og østover.

– Vi ønsker ikke å kaste bort de gode prinspippene som ligger i Pariserklæringen, men ønsker å se hvordan det kan tilpasses en ny virkelighet, sier Inge Herman Rydland.

•  Den tredje leiren er nye bistandsaktører som Kina, Brasil og India som sier at de ikke vil være bundet av Pariserklæringen ettersom de ikke var med på å utforme den.

Åpenhet og innsyn i bistandsstrømmene ble et stridsspørsmål i oppløpet til Busan-møtet . Kina, som etter hvert er blitt en viktig aktør i utviklingssamarbeidet, mener disse prinsippene er akseptable når det gjelder nord-sør-samarbeid, men «burde ikke betraktes som en standard for sør-sør-samarbeid».

Et av prinsippene fra Paris er at givere ikke skal knytte bistand til kjøp av varer og tjenester fra eget land. Dette er vanskelig for Kina å godta ettersom neste 40 prosent av deres bistand knyttes, for eksempel til at de bygger en vei eller jernbanelinje med egne firmaer.

Ønsker ikke ministerkrangel

Håpet er at Busan-møtet skal enes om felles internasjonale prinsipper for alle hovedformer for bistand. I dag er det gjeldende avtaler (Paris og Accra) for bistand fra land knyttet OECD-DAC-systemet, men det er ingen regler for bistand fra de nye giverlandene Brasil, India, Kina og Sør-Korea eller fra private stiftelser. De utfordrer den tradisjonelle tenkningen.

I ett år er det blitt jobbet med et sluttdokument for Busan-møtet. Håpet er at det ville kunne få tilslutning fra alle landene, men i det konferansen starter er Kinas endelige standpunkt fortsatt uklart. Håpet er unngå en drakamp mellom ministrene under selve konferansen.

– Det er viktig for Norge at Kina og de andre nye aktørene er med i prosessen framover. Og at de blir lyttet til. De har erfaring med å løfte store deler av egen befolkning ut av fattigdommen. Verden kan ikke late som om de ikke finnes, sier Rydland.

Norge har jobbet for at sluttdokumentet skal være retningsgivende, men Busan-dokumentet vil trolig måtte stå ved siden av Pariserklæringen og Accra-agendaen.

I forarbeidet har Norge møtt forståelse for fokuset på skatt, anti-korrupsjonsarbeid og at mottakerlandene må styrke egne ressursbaser.

– I 2005 viste en undersøkelse at 75 prosent av økonomien i Tanzania er uformell. Det betyr at kun 25 prosent ble skattelagt. Tenk om man kunne skattelegge 50 prosent hva det vil bety av inntekter, sier Rydland.

Samtidig har Norge arbeidet for at det nye dokumentet referanse til Ett FN – for å peke på de muligheter som ligger i en bedre koordinering.

Stiller krav

Ved siden av representanter fra 156 land og 53 multilaterale organisasjoner er også det sivile samfunn godt representert.

Den afrikanske union (AU), New Partnership for Africa’s Development (NEPAD), og representanter fra privat sektor og sivilsamfunnet i Afrika håper å kunne fremme enhetlige krav under Busan-møtet. 33 av verdens 48 minst utviklede land befinner seg i Afrika.

      Les saken: En ny sjanse for Afrika?

Nye ord og begreper begynner å bli sentrale. Afrikanernes innspill til konferansen snakker om at ”bistand må ha en katalysator rolle ved å gi økt verdi for å fremme utviklingseffektivitet”.

En ny gruppe stater ønsker å hevde seg i Busan. G7+ ble etablert i  2008 som en samling sårbare stater. De har utformet et veikart for hvordan sårbare stater kan bli robuste nok til å påbegynne arbeidet mot tusenårsmålene.  De vil at giversamfunnet skal forplikte seg til prinsipper om å sikre større nasjonalt eierskap for og deltakelse i utviklingsbistand til sårbare stater, samt at denne bistanden skal fokusere på freds- og statsbygging. De taler for prinsippet om at bistand ikke må gjøre skade. Mange bistandsorganisasjoner fra rike land ansetter tidligere statsansatte med bedre lønn og dermed bidrar til å undergrave statens effektivitet. Hvis dette prinsippet blir etablert vil organisasjoner som Kirkens Nødhjelp og en rekke andre norske organisasjoner måtte revurdere sin ansettelsespraksis.

De vil også ha en erkjennelse av at det er ikke like lett for en stat som er i ferd med å gjenoppbygges etter konflikt å være like effektiv eller å vise ”verdi for pengene” som det er for eksempelvis Sør-Afrika eller Tanzania.

Mens sivile samfunnsorganisasjoner ikke var til stede på møtet i Paris i 2005, er de nå på banen for fullt. 500 representanter ventes å innta konferansehallene i Busan. De mener at effektiv bistand forutsetter at ikke-statlige organisasjoner sikrer demokratisk styring av bistanden og har innsyn slik at resultatene og pengebruken kan kontrolleres.

Næringslivet inn

Peter Davis, forsker ved Overseas Development Institute i London mener at privat næringsliv bør trekkes inn av givere for å gjøre bistand mer effektiv. Han påpeker at næringslivet er hjertet i utviklingsprosessen. Han siterer administrerende direktøren for det store gruveselskapet Anglo American som sier at selskapets innkjøp fra nye framvoksende markeder tilsvarer de samlede bistandsbudsjettene til Storbritannia, Frankrike og Tyskland.

 

* OECD definerer bistandseffektivitet om å håndtere bistand på en måte som maksimerer utviklingen.