Bidro vi til en korrupsjonskultur?

I Norads «Resultatrapport 2007» oppfordrer Norads direktør leserne til å komme med konstruktive og kritiske refleksjoner om norsk utviklingspolitikk og bistand. Dette innlegget kan leses som et svar på denne oppfordringen.

Av Eirik G. Jansen Sist oppdatert: 19.04.2015

Den konkrete rammen rundt refleksjonene er hentet fra 'Management of Natural Resources Programme' (MNRP) i Tanzania som Norge finansierte 1994-2006 med omlag 300 millioner kroner. En sluttevaluering av programmet i 2006 og to revisjonsrapporter fra et dansk revisjonsselskap i 2007 stiller spørsmål både ved resultatene og finansforvaltningen av programmet. Ifølge den danske revisoren er det ikke urimelig å anta at nærmere halvparten av de bevilgede pengene, 150 millioner kroner, er misbrukt eller er forsvunnet i korrupsjon.

Hva skjedde? MNRP ble i mange år regnet som et meget vellykket program for miljø og naturressurser. Skog ble vernet, trær ble plantet, krypskyting av vilt og fiske med ulovlig redskap ble redusert i mange områder av Tanzania. I sluttevalueringen av programmet i 2006 la man vekt på å se på programmets økonomiforvaltningssystem. Det viste seg at dette systemet var lite oversiktlig. Den norske ambassaden hyrte opp et dansk revisjonsfirma for å se på hvorledes støtten var brukt og hvorledes bruken av penger var dokumentert. Resultatet av de to danske revisjonene av MNRP var sjokkerende. Rapportene viste bl.a.:
n For mer enn 30 prosent av utgiftene fantes det ikke bilag, dokumentasjon og kvitteringer.
n Kapasitetsoppbygging og opplæring av myndighetspersoner og lokalbefolkningen i bærekraftig forvaltning av naturressurser gjennom seminarer og workshops utgjorde mellom 50-70 prosent av de 300 millioner kronene. Revisjonsrapportene fant at det systematisk ble betalt for utgifter til seminar og seminardeltakelse som i henhold til kvitteringer varte mye kortere enn det de var oppgitt til å gjøre. Det ble gitt dobbel per diem (diettgodtgjøring, red.anm.) til mange, også når MNRP betalte alle utgifter til seminarene.
• Kostbare og lange reiser til prosjektansatte uten at det fantes dokumentasjon.
• Utlegg til ulike typer infrastruktur som var overpriset.
• Det ble betalt for konsulentrapporter hvor det ikke var inngått avtaler og hvor rapportene ikke fantes.
• Anbudsrutiner (procurement) er ikke overholdt for innkjøp av varer og tjenester.
• De 66 innkjøpte bilene til MNRP var priset for høyt. Bare på innkjøp av biler har mange millioner gått tapt.
• Det var manglende styring på prosjektenes lagre, mangel på inventarlister og utstyrlister.
• Store midler var overført fra MNRP til Ministeriet for Naturressurser uten at årsaken til overføringen var nærmere forklart og uten at dokumentasjon fantes.
• Regnskap var ikke ført i henhold til vanlig regnskapspraksis. De var mangelfulle og uoversiktlige.
• Interne og eksterne kontrollrutiner for finansforvaltningen fungerte ikke. Mest alvorlig var det at den tanzanianske riksrevisjonen som mottok alle rapportene og regnskapene fra Ministeriet godkjente disse kun med mindre kommentarer.

Hvordan kunne dette skje? I alle de tre sektorene MNRP var engasjert i, skog, fisk og viltsektoren, har det vært omfattende korrupsjon de siste tiårene. Representanter fra statsadministrasjonen i Tanzania og tanzanianske politikere har sammen med utenlandske investorer plyndret naturressursene og utnyttet dem på en måte som ikke er bærekraftig. Ulike rapporter viser at mange hundre millioner dollar per år, som kunne ha gått tilbake til statskassen i form av skatter og avgifter, havner på helt andre hender og går bort i korrupsjon.
Flere av de som har vært statsråder, departementsråder og avdelingsdirektører i Ministeriet for Naturressurser har de siste årene blitt avskjediget på grunn av mistanke om korrupsjon. Det er dette Ministeriet Norge har samarbeidet med siden 1970-tallet. Statsrådene og de ledende embetsmenn i Ministeriet har spilt en avgjørende rolle i det norskfinansierte miljøprogrammet. Mer enn hva vi har gjort, burde vi nok ha forstått denne korrupte siden ved Ministeriet og den bredere samfunnsmessige konteksten som helt klart har påvirket gjennomføringen av det norske programmet.

Også Norge er en aktør og det er viktig å analysere vår rolle i dette programmet for å forstå hvorfor det har gått som det gikk med vår støtte til MNRP. Det er mange grunner til at en fra norsk side ikke har oppdaget og forstått omfanget av den omfattende korrupsjonen i dette programmet.
Når det gjaldt regnskap, finansforvaltning og revisjon av MNRP, har en fra norsk side, i tråd med prinsippet om mottakeransvar, brukt myndighetenes egne systemer og har hatt tillit til disse. Norges rolle i MNRP var å være dialogpartner med myndighetene. Fra norsk side skulle man være mer opptatt av policy, utvikling av retningslinjer, strategier og overordnet planlegging, og å harmonisere seg med de andre utviklingspartnerne.
Siden de aller fleste program og prosjekt innenfor forvaltningen av naturressurser foregår på landsbygda, er det her resultatene skal måles når det gjelder bærekraftig forvaltning og rettferdig fordeling av ressursene. Jeg synes det var slående hvor lite tid som gikk med til å følge med på implementeringssiden (gjennomføringen, red.anm.) av aktivitetene. Fordi virkeligheten der programmet settes ut i livet, ble så fjern og forståelsen av dynamikken i samfunnet ble for enkel, greide man ikke å fange opp signaler fra grasrota i de ulike prosjektområdene.
«Pipeline-problemet» er godt kjent i bistanden. Problemet innebærer at bevilgede penger skal ut innen planlagte tidsrammer og årets utløp. Det er liten tvil om at oppgavene innen forvaltningen av naturressursene er store, men at kapasiteten i Ministeriet til å bruke pengene på en fornuftig måte er liten. Sitter store penger løst mot slutten av året, er det lite hjelp med alle de fine retningslinjer vi har brukt lang tid på å utvikle om korrupsjon og bærekraftig forvaltning.
Andre årsaker til korrupsjonen og misbruket av penger er etter min vurdering at det var for lite av kritiske samfunnsvitenskaplige briller i planlegging, gjennomføring og midtveis-gjennomganger av MNRP. Med i hovedsak naturvitenskapelige briller kan det være vanskeligere å fange opp problemer knyttet til den samfunnsmessige kontekst for programmet. Et annet forhold som bidro til at det kritiske perspektivet ble svekket, var at mange av personene som deltok i midtveisgjennomgangene av programmet hadde tidligere sittet på alle sider av bordet i MNRP og Ministeriet.

Virket bistanden til MNRP? Selvsagt kan man si: Ja, bistanden til MNRP har virket, men ikke godt nok. Noen konkrete resultater fra MNRP kjenner vi til og er stolte over, men det skulle være klart fra ovennevnte presentasjon at det var mye som ikke virket etter intensjonene. Etter undertegnedes vurdering er en uønsket og utilsiktet virkning av bistanden til MNRP at pengene vi har gitt, har bidratt til å skape og utvikle en korrupsjonskultur i Ministeriet.

Hvor relevant er lærdommen fra MNRP? Hvor relevant er det jeg har skrevet om for andre prosjekter og for andre givere? Innen naturressursforvaltning har mange utviklingspartnere slitt med korrupsjon i forhold til myndighetene i Tanzania. Hva med de andre norske programmene i Tanzania innen utdanning, helse og infrastruktur? Mange av disse programmene fungerer innenfor tilsvarende samfunnsmessige rammer som MNRP. Jeg er dessverre redd for at man også kan få ubehagelig overraskelser hvis regnskapene til disse programmene ble revidert og systemet for økonomiforvaltning ble gjennomgått på samme måte som for MNRP.
Program- og prosjektstøtte til programmer som MNRP regnes i dag som en gammeldags måte å formidle bistand på. Stadig mer av bistanden til Tanzania blir kanalisert gjennom budsjettstøtte. Ville det ha vært mindre korrupsjon hvis MNRP hadde blitt finansiert med midler fra budsjettstøtten? Det er et hypotetisk spørsmål, men prosjektene som finansieres med budsjettstøtte implementeres innenfor den samme virkelighet og kontekst som er beskrevet ovenfor for MNRP.

Eirik G. Jansen var saksbehandler for det norske miljø- og naturressursprogrammet ved den norske ambassaden i Dar es Salaam fra 2003 til 2007.

Publisert: 03.04.2008 12.28.00 Sist oppdatert: 19.04.2015 20.32.13