Givere brukte 100 milliarder på å bygge en afghansk politistyrke. Da Taliban inntok Kabul, «forsvant» den over natta

Etter Talibans fall i 2001 var Afghanistan uten et fungerende politi. Det var derfor stor enighet, både blant afghanske ledere og internasjonale giverland, om at landet trengte et profesjonelt politikorps som kunne sørge for lov og orden.

Siden 2002 og helt fram til Taliban igjen tok makten i august, har Norge og andre givere brukt enorme summer på å bygge opp det afghanske politiet. Så sent som i juni i år betalte Norge ut 90 millioner kroner til Law and Order Trust Fund for Afghanistan (Lotfa), et fond styrt av FNs utviklingsprogram (UNDP).

Fondets hovedoppgave var å sørge for at 135 000 afghanske politimenn og -kvinner fikk lønn.

Totalt har Norge alene brukt nærmere en milliard bistandskroner på å støtte det afghanske politiet. Pengene er i stor grad gått til å lønne politiet, men også til trening og rådgiving. Som en del av den omfattende norske innsatsen, jobbet også norske politifolk i Afghanistan i perioden 2003 til 2012. De drev blant annet med kursing og mentorering av afghanske politifolk.

Andre giverland, med USA i spissen, har brukt langt større summer enn Norge.
En samlet oversikt finnes ikke, men trolig har vestlige land til sammen brukt minst 100 milliarder kroner på det afghanske politiet de siste 20 årene. På Wikipedia står det nå at det afghanske politiet (ANP) har «opphørt å eksistere».

Bistandsaktuelt ringer derfor FNs utviklingsprograms landdirektør for Afghanistan for å høre om han vet hva som har skjedd med de afghanske polititjenestemennene og - kvinnene etter at Taliban tok makten.

- Vi vet ikke hva som har skjedd med dem, sier Abdallah Al Dardari.

UNDPs landdirektør kan heller ikke svare på hva som har skjedd med politi-utstyret - biler og uniformer - giverne har finansiert. Det han kan si, er at FN-organisasjonen «ikke har fått en henvendelse fra det nye regimet om at Innenriksdepartementet er avviklet».

- Vi er ikke sikre på hvor de er, siden det er et myndighetsvakuum i Afghanistan. Vi jobber med å få klarhet i dette, men kilder forteller oss at noen har forlatt landet, at en del er hjemme, mens andre har sluttet seg til Taliban. Jeg antar at du har sett bilder fra Kabul av trafikkpoliti som fremdeles dirigerer trafikken.

- Betyr det at Lotfa har sluttet å betale lønn til ansatte i Afghan National Police (ANP)?

- Ja. Augustlønna til 135 000 politifolk ble ikke utbetalt, sier Dardari.

- Manglet en strategi

Hvordan kunne det gå så galt? Flere forskere mener problemene var der helt fra starten.

- Mye av det som ble gjort i Afghanistan innen sikkerhetssektoren, også arbeidet med å bygge opp et politi, var preget av at Vesten manglet en grunnleggende forståelse for konteksten, sier Tormod Heier, professor ved Forsvarets Høyskole.

Han mener intervensjonsstyrken manglet innsikt i det afghanske samfunnet, blant annet forståelse av hvor lojalitetsbåndene gikk og hvilke maktstrukturer som dominerte ute i de ulike distriktene,

Heier påpeker at en militær tankegang og en militær prioritering av en sterk sentralisering dominerte mye av det som ble gjort.

- Men Afghanistan var desentralisert - uten institusjoner som kunne oppfylle de vestlige ambisjonene. Det gjaldt også oppbyggingen av ANP, hvor det blant annet lenge var et sterkt fokus på å trene opp et stort antall politifolk som kunne brukes til å bekjempe Taliban, sier Heier.

Også den anerkjente Afghanistan-eksperten Antonio Giustozzi er tydelig på at mye gikk galt.

- Satsingen på ANP, det afghanske nasjonale politiet, var helt mislykket. Det var ulike ideer om hva det afghanske politiet faktisk skulle være, og modellene giverne brukte var ikke tilpasset virkeligheten i Afghanistan.

Giustozzi, som er seniorforsker ved United Services Institute og gjesteprofessor at King‘s College i London, har bodd i Afghanistan i en årrekke og skrevet flere bøker om den afghanske staten og om Taliban.

Han mener politiinnsatsen var dårlig koordinert.

- Noe så grunnleggende som å oversette ulike begreper viste seg vanskelig fordi konteksten i Afghanistan var så annerledes enn for eksempel i Europa. Hvis man skulle lykkes, måttet det ha vært et minstekrav at man tilpasset modellen til virkeligheten på bakken, sier Giustozzi.

USA var den klart største giveren til ANP og selv om både Norge, afghanerne og andre europeiske land ønsket at det skulle legges vekt på å utdanne en mer sivil politistyrke, var det USAs prioritering av «støvler på bakken» som vant fram. Unge menn, mange av dem analfabeter, ble feid gjennom noen ukers «politiutdanning» - hvor våpenbehandling og skyting var det man brukte mest tid på.

Fra 2002 til 2015 økte antall politifolk fra null til nærmere 150 000.

- Oppbyggingen manglet en langsiktig strategi. Mange rekrutter fikk bare noen ukers utdannelse før de ble sent ut på oppdrag. Det sier seg selv at de ikke hadde lært de ferdighetene man må ha for å jobbe som et skikkelig politi, sier Abdul Rahman Yasa, som er analytiker og forsker med base i Kabul.

Organisasjonen Asia Foundation har gjennom flere år undersøkt den afghanske befolkningens holdninger, blant annet til politiet. Til tross for mye retorikk om innsatsen mot korrupsjon, både fra givere og den afghanske regjeringen, har utviklingen ikke gått i riktig retning. I 2007 menet 49 prosent av de spurte at det afghanske politiet var «ærlige og rettferdige». I 2019 var det 41 prosent som mente det samme.

Abdul Rahman Yasa mener det samlet sett ble lagt for lite vekt på å styrke politiets evne til å arbeide med lov og orden og at myndighetene vektla å bruke politistyrken i kampen mot Taliban.

- Folk var positive til politiet, i begynnelsen. Men etter hvert så folk at mange i politiet ikke var til å stole på. I flere provinser foretrakk folk etter en stund å hevende seg til Taliban, dersom de fikk problemer. De likte ikke nødvendigvis hvordan Taliban løste situasjonen, men de fikk i hvert fall en løsning. Noe de som regel ikke fikk fra politiet. Tvert imot var politiet ofte selv en trussel, de var ofte innblandet i korrupsjon og kriminalitet, sier han.

Høye tapstall - enorm korrupsjon

Finansiert av blant annet norske bistandspenger, ble det afghanske politiet etter hvert en helt sentral del av den afghanske regjeringens og NATOs kamp mot Taliban. Dårlig betalte, lite motiverte og dårlig utstyrte afghanske politifolk, ble ofte satt til å holde og forsvare områder mot et Taliban med langt tyngre våpen.

Politiet ble naturlig nok vurdert av Taliban som en enklere motstander enn hæren. Betydelig flere politifolk enn soldater har blitt skadet og drept i kamper med Taliban. Antallet politifolk som deserterte, og ofte tok med seg våpen, var i årevis et kjempeproblem.

Samtidig som store deler av det afghanske politiet hadde et militært preg, ble det også gjort en del arbeid for å utvikle et mer sivilt afghansk politi. Målet var blant annet at politiet skulle bli bedre til å kommunisere med befolkningen, til å løse lokale saker og dermed øke tilliten til politiet. Tusenvis av rekrutter fikk god utdannelse på Politiakademiet i Kabul og ANP ble sakte mer profesjonelt. Men flertallet av de som fikk lønn via Lotfa-fondet var fortsatt i all hovedsak uniformerte «politisoldater» og Talibans framgang og konfliktnivået gjorde at utviklingen av et mer sivilt politi gikk saktere.

Helt fra oppstarten i 2002 har korrupsjon vært et enormt problem i hele sikkerhetssektoren. Omfattende korrupsjon i politiet og i departementet som hadde ansvaret for politiet, Det afghanske innenriksministeriet, er blitt påvist en rekke ganger.

I 2010 skrev for eksempel Robert M. Perito, ekspert på sikkerhetssektorreform, at «tross en imponerende tallmessig vekst, bruken av 10 milliarder dollar, involvering fra USA , EU og en rekke andre givere, så er ANP gjennomsyret av korrupsjon og i all hovedsak ute av stand til å beskytte afghanske borgere, kontrollere kriminaliteten eller bekjempe opprørere».

Åtte år senere, heter det i en evalueringsrapport av det UNDP-styrte Lotfa-fondet at det i ANP er avdekket «troverdige bevis på korrupsjon - blant annet svindel, bestikkelser, tyveri, underslag, falskneri og andre kriminelle aktiviteter».

- Korrupsjonen i Afghanistan dreide seg ikke om 2-3 korrupte karer, hele systemet var korrupt og det lot seg ikke reformere. Det gjaldt også i aller høyeste grad politiet. Giverne forsøkte å gjøre noe med det. Tidligere president Ashraf Ghani også. Men det nyttet ikke, for både Ghani og tidligere president Hamid Karzai var avhengige av den korrupte makteliten for å bli sittende. I praksis var det straffefrihet for folk på toppen, inkludert i politiet, sier Antonio Giustozzi.

Prislappen for å bli politisjef: 50 000 dollar

I 2015 - etter 13 år med bistand til den afghanske sikkerhetssektoren - laget Giustozzi og hans forskerkollega Mohammad Razaq Isaqzadeh en rapport for Integrity Watch om blant annet korrupsjonen og straffefrihet i det afghanske politiet. Der heter det blant annet at «flertallet av afghanerne fortsatt føler seg redde når de møter politiet. ANP blir sett på som voldelig, og forsøkene på å fremme et mindre militært politi, synes å ha hatt svært begrenset suksess. Korrupsjon innen politiet er fortsatt institusjonalisert og en stor hindring for politiets profesjonalitet. Det er en syklus av korrupsjon og straffefrihet».

De to forskerne intervjuet en rekke politifolk og tjenestemenn på ulike nivåer. Basert på intervjuene laget de en «prisliste» over hva de ulike stillingene kostet, fordi toppstillinger i politiet i liten grad ble besatt basert på kvalifikasjoner: Kontakter og cash avgjorde.

Å bli politisjef i et distrikt hadde for eksempel en prislapp på 50 - 200 000 dollar, avhengig av distriktet. Attraktive jobber, som å bli sjef for passkontoret i Kabul, lå på rundt 200 000 dollar. Det kostet også penger å få lavere stillinger i trafikketaten eller med narkotikabekjempelse, fordi der var mulighetene for å tjene penger på bestikkelser gode.

Det UNDP-styrte Lotfa-fondet har i flere år arbeidet for å reformere måten lønnen til politiet ble utbetalt på og også få bedre kontroll over antallet politifolk. Særlig før 2010 ble det antatt at såkalt «ghost police» var et stort problem: politifolk som ikke fantes, men som var registrert og fikk lønn. Med andre ord: lønna deres havnet i lommer de ikke burde havne i.

Giustozzi og Isaqzadeh poengterer i sin rapport at LOFTAs innsats ga resultater, og det er grunn til å tro at svindel med lønninger og "ghost police" ble mindre, men samtidig sier flertallet av de intervjuede politifolkene i 2015, at «ghost police» fortsatt er et betydelig problem.

- Mitt inntrykk er at denne type korrupsjon ble verre etter at uttrekkingen av de utenlandske styrkene begynte for alvor i 2011, fordi kontrollen og oppfølgingen ble gradvis dårligere. Et eksempel: En av naboene til en forskerkollega var politimann i Kabul, men gikk aldri på jobb. Av og til ringte sjefen til han og sa at nå kom det en inspeksjon så han måtte møte opp på jobben. Så da satt han seg i bilen og kjørte til politistasjonen. Lønna delte han med en av sine overordnede. Jeg tror slike eksempler er noe av forklaringen på at politiet forsvant så fort da Taiban tok makten, mange av politifolka var aldri på jobb i utgangspunktet, sier Giustozzi.

Ulike former for korrupsjon

Også Abdul Rahman Yasa mener grepene Lotfa tok for å begrense blant annet problemet med «ghost police» var positivt og hadde en viss effekt. Samtidig mener han reformene hadde mindre positiv effekt enn det ofte ble fremstilt som.

- Den elektroniske utbetalingen av lønn fra Lotfa hadde klare mangler av flere årsaker. Det var begrenset kapasitet og infrastruktur i mange provinser. Mange politifolk fikk ikke lønn på 3-4 måneder, noe som også viser at lønnssystemet ikke fungerte. Hvis du ikke har internett, ingen strøm, kan du ikke forvente at et så avansert system fungerer, sier han.

Danny Singh er foreleser og forsker ved Teeside University i England og har forsket på korrupsjon blant politifolk på lavere nivå. I 2020 kom han med boka «Investigating corruption in the Afghan policeforce», blant annet basert på intervjuer med over 100 afghanske politifolk.

- Jeg fant at politi på lavere nivå var involvert i en rekke former for korrupsjon - alt fra små bestikkelser til omfattende og organisert utpressing. Lave lønninger var den viktigste årsaken til korrupsjonen. Mange fortalte at de følte lite lojalitet til den afghanske staten og de hadde liten lyst til å risikere livet i kamp mot Taliban for dårlig betaling, sier Singh.

Han mener den omfattende korrupsjonen, blant både vanlige politifolk og blant politi-topper, bidro til å underminere den afghanske staten.

- For mange vanlige afghanere var politiet den eneste representanten for staten de møtte. Når politiet selv var involvert i kriminalitet, bidro det åpenbart til å svekke myndighetenes legitimitet, sier Singh.

- Helt rasjonalt å stikke av

Da Taliban i løpet av noen uker i august la under seg hele Afghanistan, forsvant både politi- og hærstyrker i all hovedsak uten å sette seg til motverge. ANP har nå, etter 20 års innsats og 100 milliarder i bistand, etter alle solemerker opphørt å eksistere. Oberstløytnant Tormod Heier ved Forvarets høyskole, mener det ikke burde overraske at de afghanske politifolkene tok av seg uniformen og la fra seg våpenet da det ble klart hvilken vei det gikk.

- For en politimann som sto på post ute i et distrikt var det helt rasjonelt å inngå en avtale eller å bare forlate posten istedenfor å kjempe for en stat de ikke hadde noen lojalitet til. Lojaliteten til politifolkene var i stor grad knyttet til stamme, klan og ulike lokale nettverk. Svake institusjoner forsterket dette. Politiet man bygde opp var ikke sterkere enn legitimiteten til regimet. Når regimet var gjennomkorrupt, ja da var den tilsynelatende omfattende politistyrken en koloss på leirføtter, sier Heier.

Antonio Giustozzi sier Taliban allerede har etablert et religiøst politi.

- De har ikke ressurser til å lønne en stor politistyrke, og i praksis ber de nå lokale ledere om å danne militser som kan holde orden. Det er midlertidig ikke noe som ligner på det ANP var tenkt å være. Jeg tipper at de vil fortsette å bruke militser som et slags politi også i fortsettelsen, folk som har et våpen og som kan arrestere noen hvis det er nødvendig, sier Giustozzi.

- Hvilken lærdom kan man trekke av dette mislykkede prosjektet?

- Ja, her mye å ta tak i. Spørsmålet er om man vil lære. Jeg har liten tro på denne type stor intervensjon, der man kommer inn med masse penger. I Afghanistan, manglet det internasjonal samfunnet en klar kurs, manglet klar ledelse og ble raskt fanget av en dynamikk man ikke hadde kontroll over, sier Giustozzi.

Danny Singh mener den viktigste lærdommen er at det ikke finnes én modell som passer over alt, at man som vestlig aktør ikke må tro at egne metoder og modeller nødvendigvis er overførbare til et land som Afghanistan. Han sier det kreves en tilpasning.

- Kunnskap om kultur, maktforhold, institusjoner og historie er avgjørende. Den kunnskapen fantes, også bland de som jobbet med å reformere politiet. Men de ble ikke hørt, det var realpolitikken og en kortsiktig tankegang som styrte, sier Singh