Forutsetninger for vellykket norsk fredsengasjement
Fredsengasjement handler om mye mer enn å bygge merkevaren Norge som fredsnasjon. Tillitsbygging over tid og god nok kapasitet er avgjørende, skriver Per Øyvind Bastøe og Anette Wilhelmsen i Norads evalueringsavdeling og viser til en ny evaluering.
Skal Norge ha en framtidig rolle som fredsbygger, må vi prioritere hardere hvor vi skal bidra, utfra hvor vi har forutsetninger for å lykkes.
Fra tidlig på 1990-tallet har Norge vært engasjert i en rekke freds- og forsoningsprosesser. Siden da har dette vært en viktig del av Norges utenriks- og utviklingspolitikk. Det er en bred oppfatning, både i Norge og internasjonalt, at Norge er en nasjon som har en spesiell tradisjon for å fremme fred. I ettertid er likevel erfaringene fra Norges engasjement i fredsprosessene både i Sri Lanka og Sør-Sudan blandede. Et viktig spørsmål er hvilke forutsetninger som må være til stede for at engasjement i slike prosesser skal være vellykket.
En evaluering av Norges rolle i fredsprosessen mellom de colombianske myndighetene og FARC i perioden 2010-2016 har sett på dette. Norge var, sammen med Cuba, tilrettelegger i denne prosessen. Evalueringen viser at den norske forvaltningen har forutsetninger for å være en god tilrettelegger, men også at det er et forbedringspotensial.
Tillit avgjørende
Én viktig forutsetning for å være en god tilrettelegger er tillit, noe som var en viktig grunn til at Norge ble invitert inn i den colombianske fredsprosessen. Norge har et godt rykte som tilrettelegger i fredsprosesser. I tillegg har norske aktører en lang historie i Colombia, noe som ga et bredt nettverk og god forståelse av et komplekst politisk landskap. Viktig var også at Norge ikke er bundet av EUs forbud mot å forhandle med organisasjoner på deres terrorliste, hvor FARC hadde vært representert siden 2002. Både myndighetene og FARC kunne dermed enes om Norge som tilrettelegger i fredsprosessen.
Et hovedfokus for Norge var nettopp å bygge tillit. Norge hadde et lite team som jobbet med og var tilstede i alle forhandlingsrundene i Havanna, noe som særlig bidro til tillit til Norge og tillit mellom partene. Åpen, tydelig og konfidensiell kommunikasjon og uformelle møteplasser var en viktig del av strategien. Den norske ambassadøren i Havanna stilte sitt hjem til disposisjon for uformelle møter og mottakelser utenfor forhandlingene, noe som var av stor betydning i ellers intense forhandlinger.
Den tilliten som var mangelfull i prosessen var tilliten fra folket til arbeidet som var igangsatt, og som gjorde at den colombianske befolkningen avviste avtalen ved en folkeavstemning i 2016. For det første kunne Norge brukt mer tid på å klargjøre hva fredsavtalen inneholdt overfor den colombianske befolkningen. For det andre burde det norske teamet vært bedre forberedt på et negativt resultat i selve avstemningen.
Prioritering er nødvendig
En annen forutsetning som bør være til stede for at et land skal fungere som en god tilrettelegger er kapasitet, både når det gjelder tid, tilgang på kompetanse og ressurser. Norge bidro her med kompetanse ved å trekke på ulike eksperter, organisasjoner og sivilsamfunnet. I tillegg var det en stor fordel at ambassadene i Havanna og i Bogota stilte både ambassadene og personale til disposisjon.
Norge bidro også betydelig logistisk med transport av FARC-medlemmer til Havanna.
Det er åpenbart at dette krevde mye tid og ressurser fra et lite team. Som i flere andre evalueringer, fant også denne evalueringen at det var vanskelig å prioritere nok kapasitet til fredsengasjementet. Det vil si, fredsengasjementet ble prioritert, men annet arbeid ble ikke prioritert tilstrekkelig ned for å frigjøre kapasitet.
Siden det var et lite team som jobbet med fredsforhandlingene, noe som ble sett på som positivt, var det helt avhengig av støtte fra ulike hjelpefunksjoner i forvaltningen. Evalueringen finner at det norske teamet i enda større grad burde ha fått støtte, særlig ved å frigi ansattes tid til å fokusere på fredsprosessen. Det norske teamet kunne også ha fått mer støtte til kommunikasjon, særlig i form av å formulere tydelige budskap eksternt.
Fremtidig fredsengasjement
Evalueringen av Norges rolle i den colombianske fredsprosessen viser at fredsengasjement kan lykkes hvis forutsetningene ligger til rette. Den viser at tillit og kapasitet var helt avgjørende for at Norge kunne være en god tilrettelegger. Det er også behov for en økt anerkjennelse av hva dette krever av den norske forvaltningen. Det innebærer at det må være en klar prioritering av hvilke fredsprosesser man skal engasjere seg i.
Hvis dette innfris kan Norge spille rollen som en god tilrettelegger også i fremtidige fredsprosesser.
