Ny evaluering gir skryt til norsk fredsinnsats i Colombia

«En tilrettelegger vi kunne stole på». Omtrent slik karakteriserer regjeringen og geriljaen Norges rolle i fredsavtalen for Colombia.

– Partene var enige om at Norge gjorde en formidabel innsats med å støtte dem og å bygge tillit dem imellom, også på kritiske tidspunkter i prosessen. Norge hadde i utgangspunktet et godt rykte på tidligere innsats i fredsprosesser, men tilliten til det norske teamet vokste bare etter hvert. Et viktig punkt var holdningen til konfidensialitet, forteller Javier Fabra-Mata.

Som leder av evalueringsteamet gjorde han 51 ulike intervjuer med aktører i fredsprosessen, blant dem også representanter for Colombias regjering og deres motpart FARC-geriljaen. Intervjuene, som ble utført av ansatte i Norads evalueringsavdeling, inngikk i et omfattende materiale av muntlige og skriftlige kilder knyttet til Norges fredsrolle i årene 2010-16.

"Et betydelig bidrag"

Nå foreligger rapporten, som gir Norge svært gode karakterer for innsatsen som tilrettelegger av fredssamtalene.

«Norge sto for et betydelig bidrag til den colombianske fredsprosessen, i tråd med de forventninger Colombias regjering og FARC hadde til landet», konkluderer rapportforfatterne. Det er første gang en fredsprosess er blitt evaluert på denne måten, basert på intervjuer med partene.

En hovedoppgave for Norge var å etablere og bygge tillit mellom partene – en oppgave det norske teamet fylte på en svært god måte, ifølge rapporten. Dessuten søkte Norge å styrke prosessen via internasjonal diplomatisk støtte. Andre oppgaver var å framskaffe faktagrunnlag og bygge kapasitet hos partene. Operasjonell støtte var også viktig, blant annet logistikk. Hvordan frakter man for eksempel geriljaledere trygt fram og tilbake mellom Colombias jungel og Cuba der samtalene fant sted?

Lite, raskt og effektivt

Evalueringen beskriver hvordan det norske fredsteamet strakk seg svært langt i sine anstrengelser for å understøtte fredssamtalene. At det norske teamet var lite (ofte bare en håndfull personer rundt Norges spesialutsending Dag Nylander) og effektivt, blir trukket fram som positivt av evaluererne.

Verdien av dette var på to plan, ifølge rapporten:

• Å oppnå forhandlingspartenes tillit, avhang i stor grad av interaksjon på individnivå.
• Å skaffe tilstrekkelig innsidekunnskap til at tilretteleggerstøtten kunne bli effektiv

Strategien var likevel ikke uproblematisk. «Jo mindre teamet var, jo vanskeligere var det å følge opp hele prosessen, både på innsiden og utsiden av forhandlingene, og jo mer sårbart blir teamet», oppsummerer rapportforfatterne. For å kompensere for slike utfordringer ved et lite team fordrer det effektiv bakenforliggende støtteapparat på ulike nivåer – fra det operasjonelle i felt til saksbasert ekspertise og diplomatisk støtte, skriver de.

Rapporten anbefaler Norge å sørge for at et slikt støtteapparat er på plass ved senere fredsprosesser. Avlasting av teammedlemmers tidsbruk på mindre sentrale oppgaver, kommunikasjonsstøtte, styrket kunnskapsfasilitering og faglig ekspertise, er blant anbefalingene.

Fleksible penger og kjappe beslutninger

Norsk UDs fleksible freds-budsjetter blir også denne gang, som i tidligere fredsprosesser, trukket fram som viktig for å sikre framdriften i prosessen.

– For at en fredsprosess skal kunne lykkes trengs det raske beslutninger. Det kunne Norge klare gjøre takket være det fleksible og romslige budsjettet det norske teamet hadde å rå over, sier Fabra-Mata.

Han tar som et eksempel at partene til tider kunne ha behov for ekstern internasjonal ekspertise på enkeltområder, for eksempel juridisk. Da kunne det norske teamet sørge for å hyre inn slik hjelp.

Rapporten kritiserer manglende skriftlighet (arkivmateriale) rundt erfaringene som var gjort ved tidligere norske fredsinnsatser. Samtidig får Colombia-teamet, med Nylander i spissen, skryt for selv å ha tatt initiativ til omfattende kunnskapsinnhenting fra tidligere prosesser.

– Teamet oppdaget at overraskende lite hadde havnet i UDs arkiver rundt «lessons learned». Men teamet innhentet selv kunnskap og erfaringer, blant annet fra arbeidet som ble gjort i Sør-Sudan og Sri Lanka og hva som tidligere var gjort i Colombia, sier Fabra-Mata.

Åtte råd til UD

Evalueringen vektlegger i stor grad hvordan erfaringene fra Colombia kan gi lærdom for ytterligere fredsinnsats.

Følgende punkter bør sikres eller kunne vært bedre, ifølge rapportens anbefalinger til Utenriksdepartementet:

• Sikre tilstrekkelig og fleksibel finansiering av fredsarbeid i Utenriksdepartementet
• Øke Utenriksdepartementets kapasitet til å jobbe som tilrettelegger i fredsprosesser og å systematisere erfaringer
• Sørge for at tilrettelegger-team får et klart og solid mandat med klarhet rundt roller og ansvar
• Operere med små team, men med betydelig kapasitet og støtte fra hjelpere i departementet
• Fortsette å prioritere hvilke tematiske områder hvor Norge skal spille en rolle i en gitt tilrettelegging. Dette bør være områder der Norge allerede har en solid kompetanse og internasjonal posisjon, som for eksempel likestilling.
• Sikre forståelse for koblingen mellom fredsarbeidet og andre strategiske utenrikspolitiske mål, og vurdere om de kan kombineres
• Utvide kontekstforståelse og planlegge for ulike scenarier (også at fredsprosesser og -avtaler kan bli «skutt ned» eller mislykkes) også i fremtidig fredsengasjement
• Sørge for forståelse og systematiske vurderinger av risiko i de fredsprosesser man involverer seg i

Følg med på facebook!

Erfaringene med folkeavstemningen i Colombia, der et flertall stemte nei til avtalen (før den ble reforhandlet og godkjent av parlamentet), er noe av begrunnelsen for de to siste punktene i anbefalingen fra evalueringsteamet. Som et konkret tiltak for å kunne spå bedre om stemning og stemningsskifter anbefaler teamet nye analyseverktøy.

Teamet mener at Norge – i «high stake»-situasjoner – bør supplere tradisjonell analyse med systematisk kartlegging og dybdeanalyser av sosiale medier og andre former for åpne data.

Evalueringsteamet fra Norad har tatt for seg perioden fra 2010, da Norge ble invitert inn i prosessen, til desember 2016. Rapportforfatterne Javier Fabra-Mata og Anette Wilhelmsen hadde støtte fra eksterne eksperter fra universiteter i Europa og USA, samt Norsk utenrikspolitisk institutt.

Rapporten har tittelen «A Trusted Facilitator: An Evaluation of Norwegian Engagement in the Peace Process between the Colombian Government and the FARC, 2010-2016».

Undertegningen av fredsavtalen i Havanna i august 2016: Dag Nylander (til v.), Norges spesialutsending, geriljagruppen FARCs sjefforhandler Ivan Marquez, Cubas utenriksminister Bruno Rodriguez, Colombias sjefforhandler Humberto de la Calle og Rodolfo Benitez, Cubas representant under fredsforhandlingene. Foto: Alexandre Meneghini / Reuters / NTB scanpix