Norge har de siste årene brukt milliarder på utdanning i fattige land, som her fra et Flyktningehjelpen-prosjekt i Den sentralafrikanske republikk. Hjelpen når mange, men hva skjer når ikke alt går som planlagt? Norge trenger en bistandslov, skriver Øyvind Eggen. Foto: Espen Røst

Ja til bistandslov

MENINGER: Forslaget fra Bistandsaktuelts redaktør om en lov for bistand er et av årets mest interessante initiativ til bedre bistand.

En bistandslov er en veldig god ide, men av flere grunner enn de redaktør Elisabeth Onsum trekker fram, og det er ikke bare de private bistandsorganisasjonene som bør lovreguleres.

 

Ingen klageinstans

Onsums hovedargument er at bistandsorganisasjoner forvalter store summer som påvirker fattige og sårbare menneskers liv. Disse har ingen klageinstans. Heller ikke norske givere har særlig mulighet til å holde organisasjonene ansvarlig. I praksis kan en bistandsorganisasjon ta feilbeslutninger med alvorlige konsekvenser for mange mennesker, uten andre konsekvenser enn et kortsiktig omdømmetap og kanskje kutt i offentlige tilskudd.

Dette er i seg selv en god grunn til regulering. Både prinsipielt og praktisk er det svært krevende å lovregulere virksomhet i utlandet, men Åpenhetsloven for norsk næringsliv er eksempel på hva som er mulig uten å bryte med etablerte juridiske prinsipper. En bistandslov kan regulere bistandsorganisasjoners virksomhet på en lignende måte.

 

UD er viktigst

Men de viktigste beslutningene om norsk bistand, av enorm betydning for fattige og sårbare menneskers liv, skjer i Utenriksdepartementet. Når departementet gjør gode beslutninger, fører det til så mye godt at det nesten er hinsides fatteevne: Titusenvis av liv reddes, hundretusenvis av barn får bedre oppvekst, og millioner av mennesker opplever økt velstand og velferd hvert eneste år som følge av norsk bistand.

Når departementet ikke gjør gode beslutninger, betyr det i beste fall at mange fattige og sårbare mennesker som kunne ha opplevd slike forbedringer, ikke opplever det. I verste fall gjør bistanden mer skade enn nytte. Da har departementet både sviktet verdens fattige og norske skattebetalere.

Riksrevisjonen og Norads Evalueringsavdeling har gang på gang demonstrert at bistand ikke forvaltes så godt som den burde. Det har oftest ingen annen konsekvens for de ansvarlige enn noen dagers pinlig medieoppmerksomhet og irriterende etterarbeid.

Dette er den viktigste grunnen til regulering. Vi trenger bedre sikkerhet for at de som forvalter bistandsbudsjettet på overordnet nivå, gjør riktige beslutninger om bistand og disponerer pengene så godt som det er rimelig å forvente, og holdes ansvarlig hvis ikke.

 

Rollekonflikt

Utenriksdepartementet har allerede en egen lov. Lov om utenrikstjenesten slår utvetydig fast at utenrikstjenestens formål er å sikre Norges nasjonale interesser og norske borgeres interesser.

Det står i kontrast til at størstedelen av de ressursene UD disponerer, er bistand som er øremerket andre lands og borgeres interesser.

Dermed er det duket for konflikt nær sagt hver gang UD gjør en beslutning om bistand: Skal UD bare ta hensyn til de utviklingspolitiske målene Stortinget har bestemt – til nytte for andre lands borgere, eller forsøke å kombinere det med organisasjonens hovedoppgave, nemlig Norges interesser? Dette handler også om organisasjonens egeninteresser: Diplomati er veldig mye enklere når man kan bruke bistandsmidler på strategiske måter for å nå sine mål.

All erfaring viser at UD ofte søker kombiløsningen. På sitt enkleste skjer det ved at man tildeler bistand ut fra hvilke stater og organisasjoner som UD til enhver tid har interesse i å styrke relasjonene til, uavhengig av om det er her bistanden vil gi best effekt.

 

Mindre effektiv bistand

Når UD velger å bruke bistand på den måten, betyr det sannsynligvis at bistanden bidrar mindre til de mål Stortinget har satt for bistanden. Sett fra UD er dette god bistand fordi den tjener to formål. Sett i lys av hva Stortinget har sagt at bistand skal brukes til, gir det mindre effektiv bistand.

Uoffisielt er det en del aksept for at UD har «to tanker i hodet på en gang». Men slike avveininger kan ikke delegeres til en organisasjon med egeninteresser i dette, uten at det samtidig gis svært tydelige føringer. Stortinget har aldri klart å si tydelig fra om hvordan ulike hensyn skal balanseres.

Stortinget har imidlertid gitt et signal, for lovgivning har også normative funksjoner. At det finnes en lov for utenrikstjenesten, med utvetydig beskjed til UD om å sikre norske interesser, men ikke en tilsvarende lov for en annen av UDs hovedoppgaver – og langt størstedelen av UDs pengebruk – gir et signal om hva som er viktigst.

 

Lite innsyn

Dette må også ses i lys av at bistanden ikke er gjenstand for demokratisk ansvarliggjøring på samme måte som resten av statsbudsjettet. De som er tenkt å ha nytte av bistanden, kan ikke (og skal selvsagt ikke) holde myndighetene ansvarlig gjennom valg.

UD gjør det ikke enkelt for oss skattebetalere heller. Riktignok legger UD ut tusenvis av sider om beslutningsgrunnlaget for de enkelte bistandstildelinger, men det er nesten umulig å få innsyn i hvordan organisasjonen gjør store beslutninger om bruk av bistandsmidler. Stortingsmeldinger og strategier framstår som politiske manifest og forteller lite om hvordan organisasjonen har kommet fram til sine konklusjoner.

Av uforståelige grunner er det også akseptert at UD ikke følger Utredningsinstruksen, en lovhjemlet instruks for hvordan statlige organer gjør viktige beslutninger om bruk av fellesskapets midler, som sikrer at beslutningsgrunnlaget er systematisk og etterprøvbart.

 

Kanskje trengs to lover

Dette er tungtveiende argumenter for at det trengs en lov om utviklingspolitikk. Den bør speile loven om utenrikstjenesten, og spesifisere UDs mandat og ansvar knyttet til utviklingspolitikk og bistand. Det er ikke noe nytt; lignende lovregulering fins allerede i flere andre giverland.

Det kommer i tillegg til lovregulering av private bistandsorganisasjoner, som foreslått av Onsum. Selv om målet er veldig likt, er anvendelsen såpass forskjellig at det kan være aktuelt med to lover. Uansett trenger ikke lovarbeidet være særlig krevende: Lov om utenrikstjenesten er svært kort og prinsipielt enkel, og en eventuell lov for bistandsorganisasjoner kan låne mye fra den nye åpenhetsloven for næringslivet.

 

Ny regjering

Solberg-regjeringen brukte mye ressurser på sin «bistandsreform». Den handlet mest om organisasjonskartet og tok ikke tak i de grunnleggende utfordringene rundt ansvarliggjøring. Det er noe UD sjelden har vist verken interesse eller forståelse for. Ansvarliggjøring er aldri komfortabelt for de som bestemmer.

Her kan neste regjering ta opp tråden. En god start kan være en offentlig utredning (NOU) om hvordan man kan sikre ansvarliggjøring innen bistandsarbeidet. Utvalget bør selvsagt få et bredere mandat enn bare å formulere lovforslag. Kanskje får vi også et forslag om etablering av Bistandstilsynet eller et Bistandsombud, og en annen organisatorisk lokalisering av Norads Evalueringsavdeling? Kanskje et eget mandat og dedikerte ressurser til Riksrevisjonen knyttet til bistand?

På bakgrunn av en slik utredning kan neste regjering sluttføre Solberg-regjeringens påbegynte reformarbeid ved å beholde organisasjonskartet, men sikre ordentlige kjøreregler og ansvarliggjøring på linje med hva som gjelder for annen offentlig pengebruk. Det vil være et svært effektivt bidrag til bedre bistand uten særlig ekstra belastning på en sliten bistandsforvaltning.

 

Mening

Publisert: 28.06.2021 12.51.21 Sist oppdatert: 28.06.2021 12.51.21