Beslutningane må ut og ned

Internasjonale bistandsorganisasjonar hindrar det afrikanske sivilsamfunnet frå å sjølve utvikle sterke og uavhengige representantar for befolkninga. Dette er konklusjonen i ein rapport frå britiske og afrikanske forskarar utført av Clearview Research. Rapporten har vakt oppsikt også i Norge, og er blant anna omtalt i Bistandsaktuelt. Rapporten peikar på at måten store frivillige bistandsgivarar styrer på, og måten finansieringa skjer på, skaper avhengighet.

Clearview-rapporten byggjer på intervju med representantar for både internasjonale og nasjonale NGOar (ikke-statlige organisasjoner, red. anm.) og innspel frå 37 organisasjonar i Etiopia, Ghana, Kenya, Nigeria og Sør-Afrika. Den peikar på at samarbeid og finansiering er basert på manglande tillit og negative syn på lokale organisasjonar frå dei internasjonale si side. Finansieringsordningane gjer det vanskeleg for lokale krefter å hevde seg i konkurransen om midlar. Paradoksalt nok finn dei at når store organisasjonar flytter sine hovudkontor til Afrika, forsterkar det berre denne avhengigheten. Bak det heile finn forskarane ein maktstruktur med klare koloniale trekk, ein coloniality of power.

Rapporten rettar seg mykje mot dei store bistandsorganisasjonane og fond på begge sider av Atlanteren, men det er lett å sjå at dei same tendensane kan gjere seg gjeldande også for norske organisasjonar og den måten finansiering og kontroll skjer på her i landet. I denne artikkelen vil eg trekkje fram nokre forhold som etter mitt syn bidrar til undergraving av lokalt eigarskap.

Stramme kontrollregimer

Det er etter kvart godtatt av mange at dei omfattande og detaljerte krava til planlegging og resultatkartlegging skaper større problem enn dei løyser. Det er brukt så mykje ressursar på planlegging og kontroll at det undergrev den nødvendige fleksibiliteten for å kunne tilpasse seg den komplekse røyndommen i samarbeidsland. Og det tar bort tid og pengar som kunne ha blitt brukt til å skape nødvendig innsikt for å sikre at tiltaka som får støtte svarer på behova til befolkninga.

Kontrollregimet går også på kostnad av lokal kapasitet og eigarskap fordi det krev kompetanse og ressursar som nasjonale og lokale partnarar som regel ikkje har. Skal lokale organ hevde seg i konkurransen om midlar må dei hyre inn dyre konsulentar som dei ikkje har råd til. Det betyr at lokale aktørar oftare blir tilsidesette til fordel for internasjonale organisasjonar. Desse internasjonale aktørane kan då bruke dei lokale ute i felten. Men styringa blir på det internasjonale nivået. Og mykje av midlane kan då gå til internasjonale aktørar. I eit felles givarprogram for demokrati i Malawi blei det betalt nærmare 100 000 kroner i månaden for den lokale prosjektledaren, noko som sikkert var minst ti gonger så høgt som den same personen ville ha kosta om han vart engasjert nasjonalt. Storparten av dei pengane hamna nok i ein europeisk hovudstad.

Anbud skaper lokale taparar

Eg skal ta eit anna eksempel eg kjenner godt. Copyright Society of Malawi (COSOMA), landets Kopinor om ein vil, har som oppgåve å sikre rettane til partane i bokbransjen. Gjennom støtte frå Kopinor og den norske ambassaden tidleg på 2000-talet utvikla COSOMA seg til å bli ein av dei tre mest velfungerande kopirettsorganisasjonane i Afrika og har det siste tiåret klart seg utan bistand under framifrå lokal leiing. I Afrika har berre tilsvarande organ i Ghana og Sør-Afrika klart det same.

COSOMA vart engasjert av ambassaden til å forvalte midlane under eit paraplyprogram for støtte til kulturorganisasjonar i landet. Dette fungerte godt, og forfattarforeningar, musikkorganisasjonar og journalistforbund fekk med små midlar ein fast stad å vere og beskjedne summar til drift og ulike arrangement for sine medlemmer. Men krav og politikk endra seg, og det vart bestemt at desse midlane skulle leggjast ut på anbud. COSOMA la inn anbud, men vart utkonkurrert av eit hollandsk bistandsorgan. Samtidig vart det bestemt at midlane berre skulle kunne gå til prosjekt, og ikkje til drift. For kulturforeningane var dette eit hardt slag. Dei mista ein stad å vere og dei måtte streva svært for i det heile tatt å halde organisasjonane i gang. COSOMA mista også viktige inntekter.

Då pandemien råka Malawi, fekk COSOMA, som så mange andre, store problem med å halde oppe verksemda og sikre inntekter for drifta. I ein slik situasjon ville det ha hjelpt å hatt ein partnar å støtte seg til.

Å leggje bistand ut på anbud har lenge vore ein klar politikk frå store givarnasjonar som USA og Storbritannia, og blir også brukt i norsk bistand. Anbud vil som regel vere rett for konsulenttenester og evalueringsoppdrag. Men for lokale organisasjonar er det sjeldan muleg å nå fram i anbudsprosessen, og den omlegginga som har skjedd i internasjonal bistand på dette området bidrar til å svekkje lokal kapasitet.

Motstanden mot grunnstøtte

Givarorganisasjonar prøver å unngå å gi grunnstøtte eller midlar til drift for organisasjonar i sør. Vekta skal liggje på prosjekt eller program. Tanken er at desse aktørane sjølve må klare å mobilisere ressursane til å drive organisasjonen. Argumentet er at elles vil ikkje organisasjonane kunne bli økonomisk berekraftige, og bistanden kan ikkje fasast ut når jobben er gjort. Men denne tankegangen byggjer på ein manglande analyse av situasjonen i dei aktuelle landa.

Det norske sivilsamfunnet er gjennomsubsidiert av det offentlege. Idrettsrørsla, religiøse samfunn, interessegrupper, kulturforeningar og ideelle føretak er i stor grad støtta med statlege og kommunale midlar. Slik er det ikkje i utviklingsland. I dei fleste landa sør for Sahara er staten så å seie fråverande når det gjeld pengestøtte. Dersom myndighetene engasjerer seg overfor sivilsamfunnet er det heller med restriksjonar og politisk kontroll. Å gi statlege midlar til eit muleg kritisk sivilsamfunn ligg som regel langt fram i tid.

Under eit oppdrag eg sjølv gjorde for Kopinor om bistand til bokbransjen i afrikanske land i 2019 vart dette veldig klart. Den truleg viktigaste forklaringa på bokas svake tilstand i Afrika er fråværet av politisk og økonomisk støtte frå staten i landa sjølve. Her finn ein ingen av dei støtteordningane som er avgjerande for bokbransjen og forfattarar i Norge, inga innkjøpsordning, ingen bibliotekvederlag, nesten ingen stipendordningar og berre sjeldan momsfritak for bøker.

I Clearview-rapporten blir det slått fast at grunnstøtte til lokale organisasjonar er ein føresetnad for kapasitetsbygging. Eg er enig i det. Skal vi gi meiningsfull langsiktig støtte til sivilsamfunnet i samarbeidsland, må grunnstøtte vere ein sentral del.

Og skal ein få ein innsats til å vare, hjelper det lite å tenkje i eit 5- til 10-årsperspektiv. Ein må heller tenkje generasjonar. Å planleggje å fase ut når du fasar inn, som ofte er eit krav frå dei som sit på pengane, er i mange fall ikkje berekraftig. Det ein ofte ser er at når ein givar trekkjer seg ut, skjer ein av to ting. Institusjonen vil fortsetje å eksistere, men forvitrar etter kvart til å bli ein organisasjon mest i namnet. Eller ein annan givar trår til med nye reglar og prosedyrar. Det finst unntak, sjølvsagt, men dei er sjeldne.

Svake sivilsamfunn

Clearview-rapporten peikar også på store svakheter hos lokale og nasjonale organisasjonar, som dårleg styring og ledarskap og svak teknisk infrastruktur. Det som blir kalla founding syndrome blir også trekt fram, at den eller dei som har starta ei forening eller institusjon får personleg eigarskap til tiltaket og ikkje vil opne for andre. Dei blir sitjande lenger enn det som godt er. Patron-klientmekanismane tar over. Eg har også sett dette fenomenet, ikkje minst på kulturområdet.

Det som rapporten ikkje tek opp, og som eg finn besynderleg, er korrupsjon og misbruk av midlar. Ikkje minst fordi slikt misbruk er ei av årsakene til detaljerte kontrollsystem og revisjonskrav som er med og skaper den ubalansen som forskarane finn, og som også gjer at ein for stor det av eit prosjektbudsjett består av utgifter til revisjon og detaljert rapportering.

Uansett kor gode kontrollsystema er må ein rekne med pengemisbruk. Eg er enig i nulltoleransen for korrupsjon. Men praktiseringa av denne politikken rammer feil. Dei som får lide når stønaden blir kutta er dei som skulle ha nytte av tiltaket. Den norske organisasjonen kan i verste fall få ein flekk på sitt omdømme. Dei mistenkte går som regel fri og flyttar til nye jaktmarker.

Den skeive maktbalansen

Rapporten frå Clearview peikar også på andre forhold som skaper avstand og svekkjer nasjonale og lokale organisasjonar og føretak, slik som eit komplekst givarspråk, lite transparente strukturar og ein makt-dynamikk som utviklar seg mellom partane.

Rapporten karakteriserer forholdet mellom givar og mottakar som coloniality of power, altså ei vidareføring av koloniherredømmet. Det er å ta sterkt i. Men ein kjem aldri unna at makta følgjer pengane. Det blir særleg klart når avtalane får preg av oppdragsgivar frå industrialiserte land - med pengar - og ein lokal organisasjon i utviklingsland - utan pengar. Uansett om ein snakkar om bistand eller utviklingssamarbeid, uansett kva mekanismar som blir innførte for å skape likestilling i prosessar og beslutningar, vil det ujamne forholdet liggje i botn.

Likevel kan ein god del gjerast for å motverke denne manglande maktbalansen. Eg har mindre tru på å demokratisere gjennom for eksempel å ta inn enkelte representantar for mottakarorganisasjonar i styra i dei norske eller internasjonale organisasjonane. Det kan lett bli mest til pynt. Eg trur meir på å skape mekanismar og rom for reell dialog og beslutningar nasjonalt og lokalt. Men skal det skje reelt, må samarbeidsorganisasjonane bli sterkare, og det må skapast meir fleksibilitet i planlegging og budsjettering.

Følgjande bør gjerast

Dialogen og dei reelle beslutningane må bringast nærmare aktivitetane. Det betyr også at nokon høgare oppe i beslutningskjeden må gi slepp på ein del av si makt. Dei som løyver midlane, og dei som fordelar budsjettet, må gi avkall på detaljerte planar og kontroll. Det vil i mange tilfelle bety å gjere alvor av snakket om å ta risiko.

Målsettinga for program og prosjekt bør avgrensast til overordna mål og resultat som ein skal oppnå i løpet av ein femårsperiode eller på lengre sikt. Desse måla kan gjerne vere konkrete, om ein byggjer inn problemorientering, pragmatisme og fleksibilitet. Ikkje forvent at alle problema er avklarte og gjennomdrøfta i programforslaga.

På lokalt nivå bør ein ha ein kontinuerleg dialog og diskutere problemstillingane som vil oppstå, og prøve og feile ut frå den konkrete situasjonen dei møter. Her er tilnærminga til Andrews, Woolcock og Prittchett i boka Building State Capability eit framifrå eksempel på ein metode som kan brukast.

Budsjetteringa må vere langsiktig, og langsiktig grunnstøtte til nasjonale og lokale aktørar må vere ein viktig del der det er nødvendig. Partane på landnivå må heller ikkje oppleve brå kutt i midlane av grunnar som ikkje er knytte til sjølve utføringa av tiltaket. Det vil til dømes seie at nye politiske prioriteringar må gjennomførast på ein måte som ikkje skader gode program på andre område.

Ein må leggje om evaluering og resultatrapportering. Det er ikkje nødvendig å ty til detaljerte målhierarki og omfattande rammeverk. Djupdykk i utvalde og representative aktivitetar vil gi betre informasjon og skape eit rettare inntrykk av kor effektivt utviklingsarbeidet er og kva resultat det gir.

Dette vil vere ei tilnærming som er pragmatisk og risikovillig, og som vil gi lokale partnarar og mottakarar større innverknad på programma som bistanden skal støtte.