Jakten på langtidseffektene

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Haakon Gjerløw

Seniorforsker ved Institutt for fredsforskning (PRIO)

Bistandsaktuelts intervju med økonomiprofessor Heath Henderson har skapt debatt.

Det virker som Hendersons hovedkritikk mot kontantoverføringer, hvor penger gis direkte til mottakeren i stedet tradisjonelle former for bistand, er manglende bevis på at denne formen for bistand har ønskede langtidseffekter.

Langtidseffektene av kontantoverføringer

Det er relativt få kontantoverføringsprogrammer som har vart lenge nok til at vi kan studere langtidseffektene.

Det er ikke nok barn i de aktuelle husholdningene som har nådd arbeidsfør alder, så det er vanskelig å gi presise svar på hvorvidt programmene fører til endringer i arbeidslivet. Diskusjonene om disse programmene fokuserer derfor som regel på langtidseffektene innen utdanning, og studier av dette tyder på at det eksisterer langtidseffekter.

Professor Henderson omtaler disse effektene som små, men begrunner ikke vurderingen. På samme måte som det er meningsløst å svare på et spørsmål om melken er dyr, er det å si noe om størrelsen på en effekt meningsløst uten noe å sammenligne det med.

Vi må derfor lene oss på systematiske sammenligninger av forskjellige bistandsprogrammer. Organisasjoner som amerikanske GiveWell, som foretar denne typen sammenligninger, mener at kontantoverføringer er nokså effektive sammenlignet med alternativene, selv om det finnes enda mer effektive tiltak.

Professor Henderson påpeker at langtidseffektene av ubetingede kontantoverføringer ser ut til å bli svakere over tid. Jeg stiller meg kritisk til denne konklusjonen. En annen måte å oppsummere litteraturen på er at vi endelig har funnet noe som ser ut til ha en effekt lang tid fremover. Hvorvidt denne effekten er svak, avhenger av om vi oppdager programmer som er enda mer effektive.

Ikke kostnadseffektivt

Konklusjonen hans om at Norge ikke bør øke bruken av kontantoverføringer, ser ut til å ikke bare gjelde ubetingede kontantoverføringer, men også betingede. Kunne ikke konklusjonen hans like gjerne vært å prioritere betingede overføringer?

Men slike betingede kontantoverføringer har en annen nedside, nemlig høyere byråkratisk belastning. Hvis Norad skal begynne å stille betingelser og følge opp disse, betyr det at man får råd til færre deltakere totalt sett.

Da må man begynne å veie antallet deltakere i programmet opp mot effekten. Heldigvis har Norad nå startet en prosess for å rigge norsk bistand inn på en kurs som gjør det mulig å besvare nettopp denne typen spørsmål i fremtiden.

Kontantoverføringsprogrammer er relativt enkle å sette i gang og enkle å utvide med enda mer penger, noe som gjør det attraktivt å bruke slike overføringer som en målestokk som alt annet sammenlignes med.

For Norad kunne man for eksempel unngå dårlige vurderinger under desemberrushet ved å heller overføre ubrukte midler som kontantoverføringer, som man vet har en effekt og hvor organisasjonene klarer å ta i bruk pengene på relativ kort tid.

«Pleie symptomer»

Konklusjonen til Henderson om at kontantoverføringer er som «å pleie symptomer», ikke som «å løse problemer», stiller jeg meg også undrende til.

For det første har altså disse programmene en effekt på utdanning, og økt utdanning kan absolutt løse problemer. For det andre kan kontanter bidra til å bygge opp etterspørselen i et marked, som også kan løse problemer knyttet til markedssvikt.

Å påpeke at kontantoverføringer alene ikke vil være en løsning, ville være å slå opp vidåpne dører, og norsk bistand er svært langt unna at alle pengene går til slike programmer. Såpass langt unna at Norad har et stort rom til å øke bruken av denne typen programmer, med en påvist effekt fra mange forskjellige områder i verden.

Alternativene

Men Henderson vil ikke argumentere for betingede fremfor ubetingede kontantoverføringer – han vil bort fra kontantoverføringer i det hele tatt.

Hans alternativ er mer omfattende deltakelsesbaserte metoder, hvor man investerer tid i det aktuelle lokalsamfunnet og får innspill om programmer.

Jeg har ikke sett regnestykket, men jeg føler meg svært trygg i en gjetning på at et slikt opplegg ville koste betydelig mer å organisere enn kontantoverføringer. Noen vurdering av langtidseffektene av denne typen programmer glimrer også med sitt fravær i intervjuet med Henderson.

Et av de mest kjente programmene som involverer medbestemmelse fra lokalsamfunn, er Generasi i Indonesia. I dette programmet har et tilfeldig utvalg landsbyer over ni år fått tildelt midler som de selv bestemmer hvordan skal investeres.

I tillegg til å evaluere effektene på ting som helse og utdanning, har dette programmet også evaluert effektene av forskjellige beslutningsmetoder (representative forsamlinger versus folkeavstemninger). Programmet viste klare korttidseffekter på utdanning og helse, mens folkeavstemninger skapte mer fornøyde samfunn og bedre (oppfattet) resultat sammenlignet med representative møter, selv om det ikke var noen systematisk forskjell i hva slags prosjekter som ble valgt.

Langtidseffektene av Generasi ser derimot ut til å være beskjedne. Indonesia hadde generelt en positiv utvikling på en rekke indikatorer gjennom hele programmets levetid, helt uavhengig av programmet. Generasi hadde klarest langtidseffekt på bruk av lokale helsetjenester for mødrehelse.

Ironisk nok var en av konklusjonene fra forskerne at Indonesia burde utvide kontantoverføringsprogrammet sitt.