Vi må sikre at elitene ikke stikker av med bistandspengene. De må komme helt fram til brukerne og bidra til å redusere fattigdom, skriver artikkelforfatterne. Bildet er fra Nepal.
Vi må sikre at elitene ikke stikker av med bistandspengene. De må komme helt fram til brukerne og bidra til å redusere fattigdom, skriver artikkelforfatterne. Bildet er fra Nepal.

Korrupsjonskontroll bør skje her og nå, i realtid

MENINGER: Resultatene av dagens kontroll med bistanden er magre sammenholdt med problemets størrelse. Bistanden kan lære av andre samfunnsområder der man tar ny teknologi og nye styringsverktøy i bruk for kontroll, skriver artikkelforfatterne.

Publisert

En av hovedutfordringene med bistandsmidler er at kontrollen i dag foregår i ettertid, i noen tilfeller måneder eller ofte flere år etter at prosjektet er gjennomført.

Oda Myklebust, Sven Arild Andersen, Sverre Lilleng

Norge har i en årrekke vært helt i front når det gjelder omfanget av bistand i forhold til landets størrelse. Med ca. 35 milliarder kroner årlig er vi verdens 8. største bidragsyter i absolutte beløp.

Giverlandet Norge yter cirka 100 millioner kroner per dag i bistand (rundt 7000 kroner per innbygger per år), og viser et sterkt ansvar og engasjement for mennesker som ikke har de samme forutsetninger som oss. Det har vært relativt stor nasjonal enighet om både Norges rolle og omfanget på bistanden.

Den senere tid har imidlertid flere uavhengige kilder pekt på svakheter ved norsk bistand. Blant disse er:

Riksrevisjonen om Norad i 2002 (mangelfull resultatdokumentasjon), om Norfund i 2007 (mangelfull drift og forvaltning, sviktende eierstyring fra UD), om UD i 2011 (svak resultatorientering /tiltak med svak bærekraft), om bistand til ren energi i 2014 (bistanden har i liten grad nådd de fattige) og om UD/Norad i 2015 (kritikk mot styresett og antikorrupsjon).

I årsrapporten for evaluering 2015 har også Norad selv påpekt en rekke svakheter i norsk bistand. Det har i særlig grad gått på effektivitet.

Hvor god effekt av norske penger?

Spørsmålet er om utbyttet av norsk bistand står i forhold til det beløp Norge gir årlig. Bistandseffektiviteten reduseres betydelig ved at en omfattende del av bistanden utsettes for korrupsjon i mottakerlandet. Internasjonale organisasjoner, utviklingsbanker, myndigheter og bistandsorganisasjoner har i dag omfattende kontrollsystemer for å avdekke slik korrupsjon. Ressursinnsatsen er økt mange ganger de siste årene. Det er ikke noe å si på innsatsen, men det gir ikke den effekt man ønsker.

Korrupsjonsproblemet er økende i utviklingsland, se for eksempel oppsummeringen i Transparency Internationals rapport “People and corruption – Middle East & North Africa survey 2016”. Tilsvarende konklusjoner trakk IMF i sitt working paper fra 1998 «Corruption Around the World: Causes, Consequences Scope and Cures», der det også det ble pekt på en rekke mulige årsaker til økende korrupsjon.

I Norge har vi vedtatt nulltolleranse for korrupsjon. Vi må derfor stille spørsmålet: Gjør Norge nok for å redusere mulighetene for at bistandspenger, som var ment for fattige mennesker, havner i lommene på mottakerlandets rike elite?

«Vi kan ikke la det fortsette»

Transparency International, Verdensbanken, Global Financial Integrity og andre har forsøkt å beregne det globale omfanget av bistandskorrupsjon. Dette er av naturlige årsaker komplisert. Anslagene spriker fra 20-40 prosent av all bistand. Verdensbanken har antydet 25 prosent. FNs generalsekretær Ban Ki-moon uttalte i 2012: ”Thirty percent of development aid last year failed to reach “its final destination” owing to corruption.” Deretter la han til: “…we cannot let it persist.”

Om skadevirkningene uttalte Transparency International allerede i 2007 at «the costs of corruption are four-fold – political, economic, social and environmental, and aggravates poverty in poor countries».

Det finnes metoder og teknologi

Kan det gjøres mer for å komme problemet til livs? Ja! Det finnes allerede styringsmetoder, teknologi og kompetanse som i vesentlig grad kan redusere omfanget av bistandskorrupsjon og bidra til løsning både hva gjelder økt effektivitet og mindre korrupsjon. Men hvordan?

Effektiv styring og kontroll må foregå i realtid (på engelsk: realtime)! Med det menes når og mens transaksjonen gjennomføres. Man må gå fra den tradisjonelle metoden der man kontrollerer, avslører og krever penger tilbake eller straffer i ettertid, til å hindre at misbruk og ulovligheter oppstår. Med andre ord en preventiv tilnærming som sikrer at bistand kommer frem dit den skal.

En av hovedutfordringene med bistandsmidler er at kontrollen i dag foregår i ettertid, i noen tilfeller måneder eller ofte flere år etter at prosjektet er gjennomført. De som mottar bistandsmidler er de samme som eier eller råder over bevisene. I ettertid finnes det ikke bevis, eller bevisene er korrumpert eller ødelagt.

Tradisjonell kontrollvirksomhet og revisjon er derfor ikke et adekvat virkemiddel alene. Det vil kun fungere helt unntaksvis. Kombinasjonen av «snille» giverland, utbredt korrupsjon, politisk maktkonsentrasjon og en ressurssvak befolkning, legger forholdene vel til rette for misbruk. I svært mange mottakerland synes dessuten motivasjonen for å bli politiker for mange å være nærhet til en kontantstrøm der man relativt enkelt kan forsyne seg av det som passerer, ikke å tjene befolkningen og bygge landet.

Styring og kontroll i realtid

Vi foreslår å etablere styring og kontroll i realtid for bistanden. Det er et preventivt regime som skal sikre at en avtale mellom giverland A og mottakerland B gjennomføres etter sin ordlyd og intensjon. Denne form for kontroll vil tjene begge parters interesse. De korrupte enkeltindivider vil tape på en slik ordning, ikke det land som mottar bistand. Styring og kontroll i realtid vil styrke mottakerlandets mulighet til å sikre at bistanden kommer dit den skal. Gjøres dette riktig, vil giverland altså kunne hjelpe mottakerlandet med å beskytte seg selv mot de korrupte av sine ledere.

I vår tid skjer det en teknologisk revolusjon på mange samfunnsområder der kontroll i realtid tas i bruk for å hindre eller stoppe misbruk av penger og verdier. I praksis betyr dette litt forenklet at dersom transaksjonens form, størrelse, rute, tidspunkt e.l. avviker fra et «normalmønster» eller en på forhånd definert plan, går det en «alarm». Transaksjonen fryses eller stoppes og kan returneres til mottaker.

Vi har eksempler på dette innenfor vanlige kontantoverføringer over en viss størrelse, verdipapirhandel, pakke- og godstransport, kredittkortvirksomhet, mobiltelefoni, etc. Om man vil overføre et beløp fra en privatkonto som langt overskrider det betalingsmønsteret den aktuelle kontoen historisk har vist, registreres dette umiddelbart. Aksjetransaksjoner på en børs følges løpende, og man kan avbryte handelen dersom transaksjonen inneholder unormale forhold rundt kursstigning, pris, handelsfrekvens, el.l. Om noen har stjålet ditt kontokort og misbruker dette, vil kontokortutsteder umiddelbart slå alarm i nåtid om kortet brukes samtidig i Oslo og Bergen eller med et for kort tidsintervall både i i Shanghai og Bodø. Om man sender en pakke fra Spania til Norge får pakken et skipningsnummer. Med dette kan man når som helst gå inn på transportørens nettside og følge hvor pakken til enhver tid befinner seg. Eksemplene er mange.

Behov for en ny avtalestruktur

Om man omsetter dette til bistand, vil det bety at man må endre avtalestrukturen for tildeling og mottak av bistand, herunder tydeliggjøre til hva, hvordan og når bistandspenger skal brukes og etablere milepæler og resultatmåling for slik bruk. En slik avtalestruktur har vært anbefalt i en årrekke av de internasjonale anti-korrupsjonsorganisasjoner.

Det må legges opp til et realtids styrings- og kontrollsystem tilknyttet en sikker betalingskanal som involverer alle aktører, givere, mottakere, banker, rådgivere og andre som gjør at man kan følge bistandspenger elektronisk til en godkjent mottakerkonto, og ikke minst oppfølgingen og bruken av pengene derfra. Store internasjonale banker opplyser at det allerede foreligger systemer for å følge penger helt frem til rette konto på andre områder, som kan bygges om til formålet.

Alle som «tar i» transaksjonene, må være forhåndsgodkjent eller sertifisert for bistandshåndtering, for å sikre tilstrekkelig kompetanse og tillit. Det Norske Veritas opplyser at man i deres bransje allerede har systemer og kompetanse for å kvalitetssikre og sertifisere alle typer aktører som deltar i transaksjoner, som kan tilpasses dette området.

Økt risiko, gir redusert misbruk

Med et slikt styrings- og kontrollregime i realtid, vil en langt større del av pengestrømmene havne utenfor den sonen kriminelle aktører beveger seg i. Styring og kontroll i realtid vil ikke erstatte, men være et avgjørende og nødvendig supplement til tradisjonell kontrollvirksomhet. Ved innføring av realtidskontroll økes oppdagelsesrisikoen, risikoen for å bli «tatt på fersken», og risikoen for at en transaksjon kan bli avbrutt. Med dette følger risikoen for å bli fratatt autorisasjonen og fremtidig bistand.

Erfaring fra andre samfunnsområder tilsier at denne type risikoøkning i betydelig grad reduserer misbruk ved at svært mange mennesker vil avstå fra misbruk eller misbruket vil reduseres. I tillegg vil realtidskontroll medføre fokus på mulig misbruk ved unormale hendelser eller avvik, og utløse løpende krav om rapportering, forklaring og dokumentasjon. Derved økes mengden bevis og kvaliteten på de bevis som foreligger i saken. Alt dette kan følges opp i ettertid. Tradisjonell kontroll vil derfor styrkes ved realtidskontroll, det blir vesentlig enklere å prioritere saker som skal undersøkes tradisjonelt og de sakene man arbeider med vil være rikere på bevis. Man kan altså få mer effektivitet ut av de midlene som i dag brukes til omfattende tradisjonelt kontrollarbeid.

Innføring av realtidskontroll for bistand kan startes fra ett land og med utvalgte prosjekter. Før systemet gir full effekt, vil norske myndigheter og deres bistandspartnere i inn- og utland måtte tilpasse seg kontrollregimet. Det vil således gå tid fra man begynner arbeidet til modellen fungerer optimalt.

En felles digital prosedyre

I forlengelsen av dette kan man se for seg en transformasjon til en digitalisert styring av et stort antall prosesser knyttet til bistand. Tenk om man kunne få en felles digital søknadsprosedyre for alle giver- og mottakerland. En global database og nettportal der givere og mottakere kan møtes. Hvilke behov finnes for bistand totalt sett og hvilken politikk og prioriteringer har de forskjellige giverland for tildeling av bistand? Politiske ønsker om å hjelpe sammenholdt med gode ideer som kan skape arbeidsplasser og vekst i de fattige landene. Tenk hva kreative og skapende mennesker kunne få ut av en slik informasjonsmengde.

Verdens årlige samlede bistand ligger på ca. 1200 mrd. kroner, hvilket betyr at kanskje 300 mrd. ikke når verdens mest fattige og deres behov for mat, et sted å bo, utdanning osv. Panama Papers-saken ga en god innføring både av omfanget og type aktører. Lederen av OECD’s utviklingskomité, tidligere miljøvernminister Erik Solheim uttalte i den forbindelse «…dersom vi hadde klart å stoppe denne ulovlige kapitalflyten, og samtidig holde bistanden på et høyt nivå, kunne vi gått med sjumilsstøvler for å avskaffe fattigdom».

Nysgjerrighet på forbedringer?

Det er liten grunn til å tro at Norge avviker fra resten av verden når det gjelder bistandspenger som ikke kommer dit de skal. Vi er et folk som er opptatt av å gi bistand, men vi er nok litt naive. Norge har vedtatt nulltoleranse for korrupsjon. Vi kan derfor ikke se igjennom fingrene med at bistandspenger korrumperes og ender opp i skatteparadiser, eller avfeie det med at «alternativet er verre». Det er ikke et spørsmål om å gi eller ikke gi bistand. Spørsmålet er om vi gjør det riktige og nok for å bekjempe dette ondet? Er vi nysgjerrige nok når det gjelder forbedringsmuligheter?

Vi finner ikke korrupsjonsutfordringen knyttet til bistandsmidler omhandlet i UDs årsrapport. Temaet tas opp i ulik sammenheng i offentlige dokumenter, men det synes ikke å være en systematisk og målrettet behandling.

Statlige og private børsnoterte selskaper er underlagt periodiske rapporteringskrav i lov og forskrift, samt Norsk Utvalg for Eierstyring og Selskapsledelse (NUES) anbefalinger når det gjelder viktig informasjon rundt virksomhetskritiske forhold. Om de samme prinsipper skulle legges til grunn for bistand, ville redegjørelse knyttet til korrupsjon, antikorrupsjonstiltak og resultater stått helt sentralt. Man ville da fått en løpende debatt om vi gjør det riktige og om vi gjør nok. At anslagsvis flere milliarder av bistandsmidlene forsvinner til korrupsjon årlig, kan jo ikke hevdes å være av liten betydning eller ikke å være vesentlig.

Norge i en lederposisjon?

Norge er godt posisjonert for å ta en ledende posisjon på dette området og kan bidra til et globalt løft hva gjelder maksimal effekt av bistandspenger, effektiv bekjempelse av korrupsjon og hjelp i demokratiseringen i en rekke land.

I en omfattende analyse fra 2007 uttrykte Transparency International: «The credibility of future aid will depend on the ability of the aid system to demonstrate that it can address corruption pro-actively and comprehensively.»

Innføring av styring og kontroll i realtid med sertifisering av bistandsaktører er en slik mulighet.

(Les også "De vil revolusjonere korrupsjonskontrollen" (intervju) og reaksjoner fra fagfolk i bistandsmiljøet i Bistandsaktuelt 1-2017.)

Powered by Labrador CMS