Dette må du tenke på, Astrup!

De fleste indikatorer viser at verden er i positiv utvikling, het det i Solberg II-regjeringens politiske plattform fra januar i år:

«Samtidig er klimaendringer, terror, krig, miljøtrusler og fattigdom de største globale utfordringene vi står overfor. Målet for regjeringens utviklingspolitikk er å redde liv, bidra til økt demokratisering og realisering av menneskerettighetene, og å bidra til varig fattigdomsbekjempelse», ifølge Jeløya-eklæringen som også fremhever at regjeringen «vil legge til rette for at norsk bistandsforvaltning bruker ressursene mer effektivt» og at arbeidsdelingen mellom ulike aktører er best mulig.

Målene er de færreste uenige om, men kan forvaltningen organiseres bedre: Hvordan får man egentlig best resultater av 34 milliarder bistandskroner?

Spørsmålet er igjen aktualisert, etter at Nikolai Astrup (H) flagget reform av norsk bistandsforvaltning i stortingssalen sist uke (les utdrag fra spørretimen til høyre). Utviklingsministeren advarte mot å gjøre «virkemiddelet til målet», men fastslo samtidig at det var alt for tidlig å konkretisere hva endringene kan bety:

– Det er litt tidlig å annonsere hvordan jeg har tenkt å legge opp en reform, sa Astrup som fredag hadde samtaler med lederne for Norfund og Norad – og som førstkommende onsdag skal orientere Norad-ansatte om prosessen videre.

Bistandsaktuelt har derfor spurt et knippe bistandseksperter hva de mener er viktig at Astrup tenker på når norsk bistandsforvaltning nå skal reformeres:

Ottar Mæstad, Chr Michelsens Institutt:

– Det viktigste for å få bedre resultater er å la utviklings- og bistandsfaglig kompetanse spille en mer fremtredende rolle i beslutningsprosessene. I forvaltningsreformer er det fristende å legge mest vekt på ryddig og effektiv administrasjon. Våg å prioritere faglig kvalitet framfor enkel administrasjon, er min viktigste anbefaling, sier Ottar Mæstad til Bistandsaktuelt.

Direktøren ved Chr. Michelsens Institutt i Bergen har tre helt konkrete forslag han mener Astrup bør merke seg:

1) Lag strukturer som tydeliggjør konflikter og samspill mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder. Et eget departement vil bidra til dette.

2) Sørg for at de som skal forvalte bistanden, både hjemme og på ambassadene, har spisskompetanse på nettopp dette. Slik spisskompetanse kan utvikles både i Norad og i et departement med en annen personalpolitikk enn den UD fører.

3) Legg til rette for at forvaltningen gjør effektiv bruk av ekstern kompetanse. Forskningsmiljøene i dag sterkt underutnyttet både til å oppsummere eksisterende kunnskap og produsere ny om resultatene av norsk utviklingspolitikk.

Martin Samuelsen, KPMG:

– Vi mener hybridmodellen for norsk bistandsforvaltning, hvor Norad som underliggende direktorat er svært tett knyttet til UD, er uheldig. Norad bør få en mer uavhengig rolle fra departementet hvor de kan gjøre sine egne prioriteringer basert på faglige vurderinger og med en større avstand til politiske føringer, sier Senior Manager og leder for gruppen Økonomi og forvaltning i KPMG Norges International Development Advisory Services, Martin Samuelsen.

Et tydeligere skille mellom arbeidsoppgavene til Norad og UD var et av hovedfunnene i konsulentselskapets effektivitetsgjennomgang av Norad som ble omtalt i Bistandsaktuelt i januar i år. Samuelsen mener hovedregelen bør være at ansvaret for tilskuddsforvaltning legges til Norad – «kanskje bortsett fra den mest politiserte områdene, som fred- og forsoning» – mens politikkutvikling bør være UDs anliggende.

– Dette vil kunne gi tidshorisonter på lengre enn ett budsjettår og dermed sikre større forutsigbarhet for tilskuddsmottakerne, sier Samuelsen.

Anne-Marie Helland, KN:

– Det viktigste for oss i Kirkens Nødhjelp er at norsk utviklingsinnsats i mye større grad må styres av behov og kunnskap i de landene vi forsøker å påvirke og endre, sier Anne-Marie Helland.

Kirkens Nødhjelps generalsekretær mener derfor det er avgjørende at norske ambassader i utviklingsland får styrket kapasitet på utvikling og bistand.

– I tillegg må ambassadene ha mye tettere kontakt med et mangfold av lokale organisasjoner. Lokalsamfunn og lokale organisasjoner har ofte viktig informasjon om hva som virker og ikke virker. Denne kunnskapen må innhentes og brukes systematisk for å forbedre norsk innsats.

Helland peker også på «en mer samstemt» bistands-innsats:

– Det er veldig positivt at Astrup nå løfter dette og også nevner den viktige koordineringen med andre departementer. Vi håper det legges til rette for en bedre koordinering i den nye strukturen. Vi ønsker også at flere av initiativene innen næringsutvikling forankres hos utviklingsorganisasjonene. Vi kjenner forvaltningssystemene og har også god dialog med norsk næringsliv.

Marius Doksheim, Civita

– Det viktigste for en mer effektiv forvaltning er en større vilje til å foreta tøffe prioriteringer, sier fagsjef i tenketanken Civita, Marius Doksheim.

Han stiller spørsmålet «Hvordan kan Norge, med sitt tross alt marginale bidrag til utvikling i verden, gjøre størst forskjell?» og svarer selv:

– Det bør foretas noen systemiske grep med mål om å forbedre norsk bistand i form av bedre oversikt, bedre læring, mer forutsigbarhet og sterkere legitimitet, sier Doksheim og peker på mulige tiltak:

• Færre samarbeidsland
• Større fokus på «utviklingssoner» innenfor land
• En betydelig lenger tidshorisont for utviklingspolitikken
• En omlegging av bistandsforvaltningen og styrking av ambassadene
• Et nytt mål-regime basert på noen klare kriterier
• Nye analyseverktøy og et mer oversiktlig bistandsbudsjett

Catharina Bu, Agenda

Kunnskap og kontekst er det viktigste Astrup må tenke på når han skal reformere forvaltningen, mener Internasjonal rådgiver i Tankesmien Agenda Catharina Bu.

– De som har kunnskap om bistand må få mer makt til å ta strategiske avgjørelser knyttet til prioriteringer. I dag er ikke makt og kunnskap plassert på samme sted.

Også det humanitære og langsiktige må sees mer i sammenheng, mener Bu:

– Et skille som i dag hvor UD sitter på de humanitære midlene, og Norad den langsiktige bistanden er utdatert. Skal man få gode resultater må de som planlegger og gjennomfører ha god forståelse for lokale forhold og maktstrukturer. Ambassadene må derfor ha tilstrekkelig med utviklingskompetanse. Det har ikke alle i dag. Flere må i felt, og helst være der over lengre tid.

Øyvind Eggen, Regnskogfondet

– Astrup må samle kompetanse, ansvar og myndighet i samme organisasjon, under en sterk leder som har utviklingspolitikk som sitt hovedansvar – og ikke som en deltidsjobb ved siden av ansvaret for norsk utenrikspolitikk, sier leder i Regnskogfondet og tidligere fagdirektør i Norad Øyvind Eggen.

Han mener rollefordelingen mellom Utenriksdepartementet og Norad gjør det umulig å bruke ressursene godt.

– Den beste løsningen vil være et eget utviklingsdepartement, samlokalisert med UD i Victoria Terrasse, sier Eggen og peker på at britiske myndigheter – «best i klassen blant bilaterale givere» – har organisert seg slik.

Nest best løsning, er et sterkt direktorat med et annet mandat enn hva Norad har i dag, mener Eggen og peker mot den svenske modellen.

– Den dårligste løsningen er å samle alt i UD. Om Astrup velger en slik løsning, må den suppleres med bedre mulighet til å holde UD ansvarlig. Vi kan ikke la statsråden forvalte milliarder av bistandskroner nærmest uforstyrret. I dag finnes ikke gode ordninger som kan gi noenlunde trygghet for at midlene brukes godt, utover Riksrevisjonen og sporadiske evalueringer som vanligvis kommer først etter at de ansvarlige har fått ny jobb.

– Her ligger det en mulighet for Astrup til å drive organisatorisk og forvaltningsmessig innovasjon: Om han etablerer en ordning for effektiv ansvarliggjøring, setter han varige spor. Det kan for eksempel skje gjennom en Lov om utviklingspolitikk i kombinasjon med et Bistandstilsyn.

Arne Disch, Scanteam:

– Norsk bistand er spredt tematisk, geografisk, og med mange partnere. Vi får mindre gjennomslag fordi vi ikke har kapasitet til å følge opp alt. Rasjonaliser strukturen på statsbudsjettet med tydelig budskap om hvor fokus skal være, sier partner og daglig leder i konsulentselskapet Scanteam.

Han mener Astrup bør skille politikkutvikling fra administrasjon:

– Norad har mer administrativ og faglig kontinuitet og dermed kompetanse på gjennomføring, mens UD – i en verden i rask endring – må holde øye med de mange strømningene Norge må forholde seg til. En samling av læring-, evaluering- og politikkutformings-funksjonene vil være fornuftig, sier Disch.

Han peker på at det er vedtatt at Norge skal stille til rådighet noe av sin erfaring som del av bistanden, for eksempel i programmer som Olje for Utvikling.

– Dette betinger solid norsk tilstedeværelse i de utvalgte statene, hvor synergi fra komplementære innsatser blir viktig: Nesten all norsk innsats skal styrke styresett og demokrati-utvikling, og OfU alene har ikke nok tyngde til å sørge for at bedre petroleumsadministrasjon ikke betyr mer penger til en korrupt elite.

Disch mener også at Norge som rettighetsforsvarer bør bli mer tydelig og at dette må forankres mer konkret i forvaltningen.

– I en verden som blir stadig mer autoritær, verdikonservativ, og hvor handlingsrommet for sivilsamsfunnsaktører blir mindre, bør Norge identifiserer et tema som står sentralt for bærekraftsmålene, sivilsamfunnsutvikling og rettighetsarbeid, nemlig seksuell og reproduktiv helse og kvinners rettigheter.

Jon Harald Sande Lie, Nupi

– Tiden med Børge Brende i rollen som både utenriks- og utviklingsminister tydeliggjorde utfordringene som kom med 2004-reformen hvor Norad i stor grad ble vingeklippet, og skillet mellom utenriks- og utviklingspolitikk ble gradvis mindre.

Dét sier Nupi-forsker Jon Harald Sande Lie til Bistandsaktuelt. Han er skeptisk til det han omtaler som reform-iver, og sier det kan gå på bekostning av faglig kontinuitet.

– Jeg tror likevel tiden er moden for en reform og at større faglig, administrativt og økonomisk – og kanskje også politisk – ansvar blir ført tilbake til Norad. Selv om UD fremdeles vil legge politiske føringer, vil dette gjenopprette det symbolske skillet mellom to tidvis motstridende politikk-felt.

Han sier 2004-reformen påførte UD store administrative og forvaltningsmessige byrder, som har stjålet oppmerksomhet fra departementets kjerneoppgaver.

– Følgelig vil en reform være positivt for både utviklings- og utenrikspolitikken.