Myanmar: Vri den norske bistanden mot demokrati-aktivistene
MENINGER: Et slående trekk ved den nåværende krisa i Myanmar er at alle, til og med militæret, påstår at de er for demokrati. Hvordan påvirker det norsk bistand?
Norge var en støttespiller for den militær-ledete politiske åpningen og overgangen til et hybridregime
Kristian Stokke
En måned har gått siden militærkuppet. De siste ukene har vært preget av analyser av kuppet og den folkelige motstandsbevegelsen, med økende fokus på militærets bruk av våpenmakt mot ikke-voldelige demonstrasjoner.
Mindre er sagt om mulige utfall og hvilke krefter og agendaer som vil forme den politiske utviklingen. Året 2021 vil utvilsomt bli stående som et dramatisk merkeår i Myanmars politiske historie, på linje med 1948, 1962, 1988, 2011 og 2015, men hvilken vei går den politiske utviklingen videre?
Vil Myanmar gå tilbake til et langvarig militærstyre, gjenopprette halv-demokratiet eller få et mer reelt demokrati?
Et slående trekk ved den nåværende krisa er at samtidig som det foregår en voldelig konflikt mellom militæret og en landsomfattende demokratibevegelse, påstår alle at de er for «demokrati», til og med militæret.
Bak denne tilsynelatende enigheten skjuler det seg imidlertid svært ulike demokratiforståelser og modeller for Myanmar, hvor militæret trolig sikter mot et skinndemokrati med størst mulig fullmakter. Da er det viktig å prøve å forstå de politiske kreftene og agendaene for å sikre at velment engasjement bidrar til demokratisering heller enn legitimering av et totalitært styresett.
Et «disiplinert demokrati»
De militære kuppmakernes agenda er ifølge dem selv å sikre et «reelt disiplinert demokrati», det vil si militærstyre under demokratisk skalkeskjul.
Militærets sju trinn mot et disiplinert demokrati ble etablert på 1990-tallet. Nå hevder de at de skal gjennomføre en tilsvarende prosess, men på kortere tid for å sikre et virkelig disiplinert demokrati. Kuppet innebærer et ønske om sterkere militær kontroll av det halvautoritære regimet som grunnloven fra 2008 legger opp til. At militæret har valgt å gjennomføre et kupp skyldes trolig at de ser sin politiske posisjon som truet. De store valgseirene for Nasjonalligaen for demokrati (NLD) i 2015 og 2020 viser at militæret har liten støtte og neppe vil oppnå regjeringsmakt gjennom frie og rettferdige valg.
Dette øker også militærets frykt for at deres politiske orden vil bli endret gjennom grunnlovsendringer og andre reformer.
Militærets agenda betyr at den sivile delen av hybridregimet vil bli svekket gjennom endringer i valgsystemet og andre institusjoner, og at NLD vil bli forbudt eller vingeklippet på andre måter. Militæret hevder at maktovertakelsen er innenfor grunnloven og vil sannsynligvis framstille endringene som at de er i samsvar med og forsvarer grunnloven. De vil også, på samme måte som i 2011-2015, forsøke å kontrollere de etniske hærgruppene gjennom en kombinasjon av militære offensiver, våpenhvileavtaler og økonomisk klientelisme. Tidligere har denne strategien også inkludert bistandsfinansiert fredsbygging i våpenhvileområder.
Vil at valgresultatet skal anerkjennes
NLDs agenda er å reversere militærkuppet og gjenopprette formelt valgdemokrati, med grunnlag i den eksisterende grunnloven. Utgangspunktet er at maktovertakelsen ikke er i henhold til grunnloven, slik militæret hevder, men et grunnlovsstridig kupp. Kravet er at valgresultatet må anerkjennes, parlamentet konstitueres og en lovlig valgt regjering dannes.
Folkevalgte parlamentarikere har etablert en komite som representerer unionsparlamentet og forventer at det internasjonale samfunnet aksepterer den som Myanmars legitime myndighet. Disse kravene får bred støtte fra anti-kuppbevegelsen i samfunnet, som demonstrerer for løslatelse av folkevalgte ledere og gjenopprettelse av demokrati.
NLDs siktemål er også økt demokratisk kontroll over militæret gjennom grunnlovsendringer, men dette har tidligere blitt stoppet av militæret. Når det gjelder forholdet til etniske minoriteter sendte NLD en invitasjon til etniske partier om å samarbeide for nasjonalt fellesskap. Invitasjonen har blitt møtt med skepsis fra de etniske gruppene, som har blitt skuffet før og ikke stoler på NLD-regjeringens samarbeidsvilje. NLD har også sagt de vil gjenoppta fredsforhandlingene fra den forrige regjeringsperioden, men de etniske hærgruppene er forbeholdne på grunn av svake resultater, manglende politisk vilje fra NLD, samt motstand fra militæret i de tidligere forhandlingene.
En tredje vei: Reelt demokrati
Den tredje agendaen tilhører de etniske minoritetene. De framhever at demokrati og fred forutsetter en føderal stat med etnisk selvbestemmelse, representasjon og likhet. Dette går utover NLDs krav om å løslate politiske ledere og anerkjenne valgresultatet, og framhever at grunnloven er illegitim og ligger til grunn for militærets politiske makt og krigføring mot etniske hærgrupper.
Bærekraftig fred forutsetter derfor en ny grunnlov som kan sikre reell representasjon og maktdeling innenfor et føderalt demokrati.
Kravet om reelt føderaldemokrati har, siden kuppet, sammenfalt med et folkelig krav om mer demokrati. Dette innebærer en sterk motstand mot militærdiktatur og halvdiktatur, men også en kritikk av sentralisert og hierarkisk styring under NLD. Kravet om reelt og føderalt demokrati er mest eksplisitt uttrykt av Sentralkomitéen for generalstreiken og de etniske nasjonalitetenes streikekomité. Deres posisjon er ikke uforenlig med NLDs fokus på konstitusjonelt valgdemokrati, men går lenger og vektlegger demokratisk substans og at den nåværende grunnloven må forkastes.
Myanmar er altså preget av motsetningsfylte politiske agendaer.
De mest toneangivende kan oppsummeres som disiplinert demokrati (militærstyre i forkledning), formelt valgdemokrati og føderalt demokrati. Dette er selvsagt en forenkling, men disse merkelappene er likevel viktige navigasjonspunkt for demokratikampen i Myanmar og for internasjonal demokratistøtte.
Støttet overgangen til hybridregime
Norge var en støttespiller for den militær-ledete politiske åpningen og overgangen til et hybridregime før og under USDP-regjeringen (2011-2015), utvidet demokratistøtten under NLD siden 2015 og har også gitt bistand til fredsprosessen der føderalt demokrati er et sentralt siktemål for minoritetene. Spørsmålet om hva demokrati betyr og hva slags demokratiseringsprosess Norge støtter tvinger seg derfor fram, i en situasjon der demokrati er et sentralt mål i partnerlandstrategien og Myanmar befinner seg ved et kritisk veiskille.
På det mer praktiske plan er det også viktige strategivalg, for eksempel mellom indirekte demokratifremming gjennom utvikling og institusjonsbygging, og mer direkte demokratistøtte til politiske krefter og agendaer. Myanmar viser at utviklingstilnærmingen, som ofte foretrekkes fordi den framstår som mer teknisk og ikke-politisk, både er og blir oppfattet som konfliktfylt. En vesentlig del av norsk bistand til Myanmar går til sivilsamfunnsorganisasjoner og statlig kapasitetsbygging innenfor sektorer der Norge har kompetanse, interesse og eventuelt næringslivsinteresser, og er begrunnet med hensyn til både utvikling og demokratisering.
Koblingene mellom slik bistand og demokrati framstår gjerne som indirekte og teknisk, men dette betyr ikke at bistanden er konfliktfri.
Statlig kapasitetsbygging på sentralstatsnivå - spesielt innenfor forvaltning av rike naturressurser i etniske delstater - oppfattes for eksempel som problematisk blant etniske minoriteter som i en årrekke har kjempet for maktdeling og representasjon innenfor en demokratisk føderalstat. At relativt lite av sivilsamfunnsstøtten går til politisk orienterte organisasjoner kan også oppfattes som problematisk i et demokratiseringsperspektiv.
Hva bør Norge gjøre?
Det er ingen vei utenom politikken når det kommer til spørsmål om demokrati og fred i Myanmar. I den nåværende situasjonen er det også klare forventninger om at internasjonale aktører støtter demokratibevegelsen politisk, både i ord og handling. I en slik kritisk periode kan det diskuteres hvor målrettet og effektiv den indirekte demokratistøtten er, både på kort og lang sikt.
Den nåværende krisa i Myanmar reiser derfor spørsmålet om Norge bør foreta en strategisk reorientering mot mer direkte støtte til demokratiske politiske aktører i Myanmar, i deres kamp for både formelt og reelt demokrati.
Myanmar står nå ved et kritisk veiskille, der ulike politiske krefter og agendaer står mot hverandre i en tilspisset kamp om landets politiske framtid. Dette er en situasjon som krever forpliktende demokratiengasjement, kunnskapsbasert kontekstforståelse og effektive strategier fra bistandsytere som Norge. Men demokratiforkjempere i Myanmar føler ofte og med god grunn at internasjonal demokratistøtte har en tendens til å svikte på minst ett av disse punktene.
Dette tilsier at det er tid for å tilpasse norsk demokratistøtte til den kritiske situasjonen Myanmar befinner seg i. Samtidig kan det spørres om det er på tide med en uavhengig evaluering av norsk demokratistøtte til Myanmar de siste ti årene, som grunnlag for erfaringsbasert læring og målrettet demokratiengasjement i Myanmar og andre partnerland i framtida.
