Flyktninger i Juba, Sør-Sudan, registrerer seg hos UNMISS, mars 2014.
Norsk bistand har i realiteten vært resultatorientert i minst 30 år, ifølge UiO-forsker. Allerede fra 1980-tallet ble planlegging og rapportering fra bistand kraftig endret. Bildet viser flyktninger i Juba, Sør-Sudan, som registrerer seg hos FN. Foto: Isaac Billy / UN Photo

Krav om resultater endret bistanden

Krav om at norsk bistand skal gi tydelige resultater har stått på dagsorden i mer enn 30 år. Forsker mener forventinger til evalueringer kan bli for høye.

Av Asle Olav Rønning Sist oppdatert: 24.05.2016 12.23.31

– Det er et stort sprik mellom ønsket om evaluering og oversikt og hva som er mulig i praksis, sier forsker Hilde Reinertsen, som er tilknyttet Senter for teknologi, innovasjon og kultur ved Universitetet i Oslo (UiO).

Hun mener at norsk bistand er gjennomanalysert, om man sammenligner med andre samfunnsområder. Likevel kommer stadig kravet om å vite mer.

Reinertsen har nylig tatt doktorgrad med en avhandling om evaluering av norsk bistand. Se omtale på UiOs nettsider.

Lærer om egne kunnskapsbrister

Politikere, media og skattebetalere vil alle vite hva effekten av bistand er. Evalueringer er et av de viktigste virkemidlene. Paradokset er at jo mer man lærer, jo tydeligere blir hullene i kunnskapen.

– Det finnes en forventing i samfunnet av at evaluering skal gi deg sannheten om den innsatsen som er gjort på et området. Men det er et grunnleggende trekk innenfor mange områder at jo mer man undersøker, jo mer vil man finne ut hva man ikke vet, sier Reinertsen.

I forskning er dette akseptert, og få hever øyenbrynene om en forskningsrapport ender opp med avdekking av store kunnskapsgap og anbefaling om mer forskning. Evalueringer er imidlertid ofte forventet å gi tydelige svar.

Intern bistands-kritikk

I praksis har norsk bistand vært resultatorientert i minst 30 år, mener Reinertsen, som i sin avhandling har sett på endringer i løpet av 1980-tallet. Ønsket om å få tydeligere resultater på bordet bidro i løpet av dette tiåret til en omlegging av måten bistand ble planlagt og utført på, og rapportert om.

Utgangspunktet var ikke kritikk utenfra, men kritikk som vokste fram innenfor bistanden. Reinertsen sier at kritikerne hentet sin ballast fra samfunnsvitenskapelig hold. Bistanden hadde etter deres syn vært styrt av ingeniører og planleggere uten nok interesse for videre samfunnsmessige effekter av tiltakene.

Kritikerne ønsket en annen type bistand der mål og virkemidler var tydelig definert og der effekten i mottagerlandene lettere kunne vurderes.

Standardisert rapportering

Rapportering var et områdene som ble endret. Mot slutten av 1980-tallet ble rapportering fra norske bistandsprosjekter lagt om i tråd med kritikernes syn. Rapportene, som tidligere nærmest kunne være personlige brev med rom for tvil og usikkerhet om det enkelte prosjekt, ble nå standardisert og måtte fylles ut etter bestemte formler.

Håndbøker og nye skriftlige rutiner kom på plass.

Sentralt i omleggingen var Kontoret for evaluering og forskning, som ble opprettet som en del av Norad i 1977, med direkte rapportering til Norad-direktøren. I 1984 ble virksomheten overført til det daværende Departementet for utviklingshjelp.

I dag er dette videreført i en egen evalueringsavdeling som ligger hos Norad.

Kritikk fra Riksrevisjonen

Tross de omfattende endringene i bistanden på 1980-tallet ble imidlertid ikke utfallet akkurat slik kritikerne hadde ønsket. Norad fikk i 1991 omfattende kritikk fra Riksrevisjonen, noe som bidro til at nye prinsipper for rapportering ble innført. I kombinasjon med det nye idealet om at mottagerlandene skulle få et større ansvar, førte dette ifølge Reinertsen til at Norad ble mer av en bokholder:

– Norad fikk en slags overordnet revisorrolle, der man før hadde vært aktiv tilrettelegger for mottagerlandene. Norad skulle følge med på at planer ble fulgt, at tidsfrister ble holdt og at dokumenter ble fylt ut til riktig tid og på riktig måte.

Endringene førte til at det ble enklere å vurdere ulike prosjekter opp mot hverandre. Men ifølge forskeren kunne man se en tendens til at rapporteringskravene til Norge som giverland ble viktigere enn de faktiske resultatene – altså stikk motsatt av hva som var hensikten med endringene i første omgang.

Tiår etter tiår med ønske om mer kunnskap

Det er ikke alltid det er så mye nytt under bistands-solen. Reinertsen viser til Norad-rapporten «Can We Demonstrate the Difference that Norwegian Aid Makes?” fra 2014. Se Bistandsaktuelts artikkel om rapporten.

– Det var da snakk om at vi ikke vet nok om norsk bistand. Det samme sa man imidlertid også i 1980. Og i løpet av disse årene vet vi takket være forskning, evaluering og rapportering veldig mye mer! Kanskje er det slik at det finnes noen grunnleggende trekk ved bistand som man ikke kan evaluere seg ut av, spør Reinertsen.

Forskeren peker på at bistand dreier seg om å gjøre tiltak som er finansiert fra Norge, i et helt annet land, med en lang rekke ukjent faktorer som påvirker resultatet. Det er mange årsaker til at det er vanskelig å ha full oversikt over effekten av tiltak.

– Når jeg snakker med folk i bistandsfeltet, blir mange litt oppgitte av at de samme diskusjonene gikk for 30-40 år siden. Har vi ikke kommet lenger, utbryter mange. Men det er ikke bare snakk om å jobbe hardere og evaluere mer. Vi vil alltid føle vi vet ikke nok, sier Reinertsen.

Motsetning mellom kontroll og risiko

Reinertsen mener at myndighetene ikke i tilstrekkelig grad har tatt inn over seg at det kan være en motsetning mellom kravet om forutsigbare resultater og ønsket om å starte nye prosjekter i usikre omgivelser.

Forskeren peker på regjeringserklæringen for Solberg-regjeringen, der det blir understreket at norsk bistand skal være resultatorientert, ha strenge krav til effektivitet og at utfall av evalueringer skal få konsekvenser for budsjettene.

– Det beskrives en situasjon med lite oversikt. Samtidig løftes det opp store initiativer, det være seg humanitært bidrag i Syria eller støtte til sårbare stater. Det er imidlertid en motsetning mellom vilje til å starte nye og mer risikable prosjekter og det å ha full kontroll, sier Reinertsen.

– Det er riktig å ikke la seg binde av formelle systemer man selv har skapt, men da er det viktig å anerkjenne at her finnes det motsetninger, legger hun til.

Den ferske evalueringen av norsk humanitær bistand til Syria, se Bistandsaktuelts omtale, viser at problemstillingen er reell. Der fikk Syria-innsatsen kritikk for mangel på klare mål og for svake rapporteringsrutiner.

Publisert: 24.05.2016 12.23.31 Sist oppdatert: 24.05.2016 12.23.31

Du må gjerne legge inn din egen kommentar i disqus under. Alle innlegg må signeres med fullt navn. Anonyme innlegg fjernes. Vi aksepterer heller ikke innlegg med lenker til andre sider.