Copyright © fotograf
Norske politifolk, finansiert av norsk bistand, lærer politimenn og politirekrutter grunnleggende førstehjelp iAfghanistan i 2011. OECDs regelverk presiserer at opplæringen må ha et sivilt formål. Foto: Ken Opprann

Åtte typer bistand i en gråsone

FN har et mål om at alle land skal gi 0,7 prosent av sin verdiskaping til internasjonal bistand. Samtidig konkurrerer giverlandene seg imellom om å framstå som mest mulig utviklingsvennlig. Men hva kan de egentlig rapportere som «bistand»?

 For at OECDs utviklingskomité skal kunne godkjenne en utgift som ODA-bistand er det to hovedkriterier: Økonomisk utvikling og velferd i utviklingsland må være hovedmålet. I tillegg må hjelpen være gitt av et offentlig organ i giverlandet.

Dette høres i utgangspunktet enkelt ut, men i virkeligheten befinner en rekke typer bistand seg i en gråsoner mellom hva som kan og ikke kan godkjennes. Tilsvarende vil også gjelde for hvilke organisasjoner som har OECDs godkjent-stempel.

Her er åtte typer bistand som har skapt diskusjoner giverland imellom:

 

1 - Militær hjelp

 Hovedregelen er at militært utstyr, militær opplæring og militære tjenester ikke kan rapporteres som bistand. Det understrekes også fra OECD/DAC at bistand ikke skal brukes som et verktøy for å fremme giverens egne sikkerhetsinteresser. Fra og med 2016 har det kommet nye regler som tydeliggjør når tilleggskostnader for bruk av militære styrker til å levere humanitær bistand godtas. Eksempler er når militær assistanse er absolutt eneste og siste mulighet for å levere nødhjelp. Det kan også rapporteres som bistand når militært personell i mottakerlandet læres opp, helst av sivile, til å utøve enkelte utviklingstjenester til fordel for sivilbefolkningen. Eksempler på dette er å hindre vold og overgrep mot kvinner, styrke humanitær beredskap og anti-korrupsjon. Forutsetningen er imidlertid at arbeidet skjer under sivil kontroll, med et klart utviklingsformål og at målgruppen er sivile.  

 

2 - Fredsbevarende virksomhet

Ordinær fredsbevaring utført av militære styrker kan ikke rapporteres som bistand. Heller ikke deltakelse i ordinære FN-styrker. Derimot kan noen utgifter innenfor FN-administrerte og -godkjente fredsoperasjoner godtas, blant annet: menneskerettighetstiltak, valgobservasjon, rehabilitering av demobiliserte soldater og nasjonal infrastruktur, oppfølging og kursing av administrativt personell, slik som toll- og polititjenestemenn, rådgivning om økonomisk stabilisering, repatriering og demobilisering av soldater, innlevering av våpen og minerydding.

 

3 - Anti-terror

Aktiviteter relatert til å bekjempe terrorisme med våpen godtas ikke som bistand, siden de i hovedsak er rettet mot følte trusler mot giveren, vel så mye som mot mottakerlandene. Fra og med 2016 er det imidlertid en åpning for å støtte aktiviteter i utviklingsland for å forebygge og hindre voldelig ekstremisme. Forutsetningen er imidlertid at dette styres av mottakerlandet og at det primære formål er utvikling.

 

4 - Sivilt politiarbeid

 Utgifter til opplæring av politi kan godtas som bistand, bortsett fra når opplæringen relaterer seg til paramilitære funksjoner slik som anti-opprørsarbeid eller etterretningsvirksomhet knyttet til politiske aktiviteter.

 

5 - Sosiale og kulturelle programmer

 Akkurat som for politiarbeid er det trukket et skille mellom å bygge utviklingslandenes kapasitet (godkjennes som bistand) og tiltak av engangskarakter (godkjennes ikke). Å støtte opp om museer, biblioteker, kunst- og musikkskoler og tilrettelegging av lokaler og bygg for utøve idrett godtas som bistand. Derimot vil det å sponse konsertturneer eller idrettsutøveres reiseutgifter ikke godtas.

 

6 - Hjelp til flyktninger

 Per i dag er det store ulikheter i måten giverlandene rapporterer på. Derfor er det fortsatt behov for avklaringer i regelverket. En arbeidsgruppe i OECD er i ferd med å sluttføre sitt arbeid. 

Hjelp til flyktninger (asylsøkere) fra utviklingsland som ankommer giverland er godkjent som bistand så lenge det er begrenset til de første 12 månedene, ifølge dagens regler. Dette vil omfatte transport av flyktningen til vertslandet, samt midlertidige oppholdsutgifter som mat, husly og opplæring. Tiltak for å integrere en flyktning i vertslandets arbeidsliv vil ikke godtas.

Alle kostnader relatert til eventuell frivillig tilbakesending av flyktninger/asylsøkere til hjemlandet godkjennes også. Tvangsmessig tilbakesending anses ikke å ha en utviklingseffekt, og godtas derfor ikke. Hjelp til flyktninger som er i utviklingsland godtas som bistand.

 

7 - Lån

For at lån skal kunne telle som bistand må de, som annen bistand, ha et klart utviklingsformål. Det må dessuten gis på vilkår som er bedre enn markedsrente. Støtten måtte tidligere ha et gaveelement på minst 25 prosent (beregnet mot et referanserentenivå på 10 prosent).  

I 2014 ble kriteriene for godkjennelse av lån som bistand strammet inn. Nå ble det enighet om rammer gradert etter mottakerlandets utviklingsnivå. Både gaveelement-kravet og referansenivået for markedsrente ble skjerpet. Lånebistand til de aller fattigste utviklingslandene må heretter ha et gaveelement på minst 45 prosent, målt opp mot et referanse-rentenivå på 9 prosent.

 

8 - Privat sektor-støtte

I 2016 ble medlemslandene i OECD/DAC enige om prinsipper for å rapportere inn ulike typer offentlig støtte som tilgodeser privat sektor som bistand. Målet var å oppmuntre til at bistand kunne brukes for å mobilisere nye friske midler til næringsutvikling i utviklingsland. Samtidig ble det fastslått at nye rapporteringsmetoder ikke skulle forårsake «markedsforstyrrelser» og at det skulle skilles mellom ODA-bistand og kommersielt motiverte kapitalstrømmer.

Bare teknikaliteter gjensto, men det var før sentrale aktører i internasjonal handel og prosjektfinansiering skulle ha et ord med i laget, skriver bladet Development Today. Prosessen bremses nå av en uenighet mellom giverlandenes eksportkreditt-institusjoner og bistandsfinansierte statlige investeringsfond (som Norfund, Swedfund, m.fl.). Kilder sier til Bistandsaktuelt at et norsk forslag til løsning for tiden står sentralt i diskusjonen.

PS! I denne artikkelen er begrepet «bistand» brukt som synonym for ODA – Official Development Assistance.  

Aha-vokalist Morten Harket synger under konserten «Fotball for Afrika» i Dakar i 2016. OECDs regelverk fastslår at å støtte opp om kulturinstitusjoner i partner lander godkjent. Å sponse konsertturneer er det ikke.
Utgiftene til hjemlige asylmottak har i enkeltår utgjort omlag 10 prosent av det norske bistandsbudsjettet. I fjor var det trolig enda mer. Bildet er fra Norsk Folkehjelps mottak på Torshov i Oslo.

Tøffe diskusjoner, tett på enighet

De siste tre årene har giverland hatt tøffe diskusjoner i Paris; om blant annet flyktningmottak, militære utgifter og investeringer i næringsutvikling.

Kritikere har fryktet en utvanning av OECD-landenes bistandsbegrep, men sluttresultatet ser ut til å bli en styrking av tidligere hovedprinsipper heller enn en liberalisering, sier kilder til Bistandsaktuelt. På ett punkt; støtte til privat sektor, er det ennå ikke enighet.

Diskusjonene om en revisjon av regelverket i OECDs utviklingskomité skjøt fart høsten 2015. Det var etter at flere europeiske land, inkludert Norge, opplevde en kraftig økning i antallet asylsøkere. Innenlandske utgifter til flyktningmottakene tok store jafs av bistandsbudsjettene i flere land. Sverige var ett eksempel der de innenlandske flyktningkostnadene for 2015 utgjorde nesten 20 prosent av det totale bistandsbudsjettet.

De siste årene har flere giverland samtidig bebudet en kursjustering i sin bistand, i retning konfliktland og sårbare stater. Dette er til dels land hvor giverlandenes egne militære styrker har oppgaver. I sårbare stater har også anti-terror og migrasjonsdempende tiltak stått høyt på dagsorden.

I OECD kreves det enighet giverlandene imellom for å få vedtak om endringer i regelverket. Konsensus-kravet har begrenset handlingsrommet i endringsprosessen, og gjort at mye av arbeidet er blitt overlatt til medlemslandenes fagfolk. Det synes å ha beveget prosessen i retning av status quo.

Har fryktet en utvanning

I Norge har Venstre og KrF vært bekymret for en mulig «utvanning» av bistandsdefinisjonen. De to mellompartiene har fryktet at en liberalisering av OECDs regelverk ville kunne gi mindre penger til internasjonal bekjempelse av fattigdom.

V og KrF fikk også med seg flertallet i utenrikskomiteen, alle unntatt medlemmene av Høyre og Fremskrittspartiet, i en bekymringsmerknad i innstillingen til 2016-budsjettet:

«Komiteens flertall, (…), forutsetter at regjeringen følger opp en sterk norsk tradisjon om å gå imot utvanning og liberalisering av hva OECD skal godta bokført som offentlig utviklingshjelp (ODA).»

Grande ville ha svar

I februar i år fulgte Venstre-leder Trine Skei Grande opp saken i Stortingets spørretime, der hun etterlyste svar fra utenriksministeren på regjeringens oppfølging av stortingsflertallets vedtak.

Børge Brende svarte med beroligende formuleringer om «å sikre at ODA bevarer sin integritet som redskap for fattigdomsbekjempelse». Han forsikret om at verken formål eller overordnede prinsipper skal endres som følge av det nye regelverket.

I sitt svar til Venstre-lederen understreker Brende at Norge i forhandlingene har stått for en svært restriktiv holdning til at ODA-midler kanaliseres via militære kanaler. Derimot signaliserer han at Norge ønsker en viss oppmykning innenfor sammenhengen sikkerhet og utvikling.

– For eksempel ønsker vi at det nye regelverket åpner for å gi bistand til kvinnenettverk som vil forebygge at barn radikaliseres, og for at tiltak til utdanning og jobbskaping kan inngå i mer helhetlige tiltakspakker mot ekstremisme. Dette er det enighet om i DAC, skriver utenriksministeren i sitt svar.

Publisert: 28.03.2017 05.49.31 Sist oppdatert: 28.03.2017 05.49.57