Norges ambassade i Kabul har strenge sikkerhetstiltak. På grunn av stort arbeidspress og sikkerhetsregler drar de ansatte sjelden utenfor Afghanistans hovedstad. Hva gjør det med Norges evne til drive god bistand og kontroll av bistandsmillionene vi bruker i landet? Foto: Massoud Hossaini / AFP / NTB Scanpix Foto: MASSOUD HOSSAINI

Norge tynt bemannet i sårbare stater

Norge gir over en milliard kroner årlig i bistand til de tre «sårbare statene» Afghanistan, Mali og Somalia. Men har vi egentlig nok folk på bakken til å følge opp pengebruken? Sammenlignet med Sverige er norske «bistandsdiplomater» både svært få og veldig sjelden «i felt». ​

Av Tor Aksel Bolle Sist oppdatert: 11.09.2017 07.48.38

Norge har gitt nesten 2,4 milliarder kroner i bistand til Afghanistan, Mali og Somalia, til sammen i 2015 og 2016. Norske diplomater har så langt i perioden 2015-2017 vært på rundt 15 feltbesøk utenfor hovedstaden i de tre konfliktlandene. Da snakker vi om summen for de tre landene samlet.

Til sammenligning har Sverige sendt sine diplomater ut på tur 80-90 ganger. Sverige har også rundt 4 ganger så mange ansatte som jobber med bistand på ambassadene.

Satsing uten folk?

Økt norsk innsats i såkalte sårbare stater har vært en sentral del av utviklingspolitikken til H/Frp-regjeringen. I 2013 opprettet regjeringen en egen kategori med seks sårbare stater hvor Norge skulle konsentrere innsatsen sin: Afghanistan, Haiti, Mali, Palestina, Somalia og Sør-Sudan.

Som en del av den omfattende satsingen lanserte regjeringen i vår en egen strategi for Norges innsats i sårbare stater. Der vektlegges det at norsk «diplomatisk tilstedeværelse» er nødvendig og viktig for at Norge skal kunne forstå konteksten og dermed kunne bidra til en positiv utvikling.

En rekke kilder Bistandsaktuelt har vært i kontakt med forteller at Norges tilstedeværelse i flere prioriterte sårbare stater er svært begrenset. «Tilstedeværelse» betyr i denne sammenhengen antallet ambassadeansatte som jobber med politikk og bistand i de aktuelle landene.

I tillegg til at de er få bidrar også utenriksdepartementets sikkerhetsregler til å begrense norske diplomaters reisevirksomhet i disse landene, særlig når det gjelder feltbesøk utenfor hovedstaden.

Kildene mener begge deler - både begrensningen i antall og sikkerhetsregimet - svekker norske ambassadeansattes mulighet til å dra på «feltbesøk». Feltbesøk innebærer at norske ambassadeansatte selv kan reise rundt i landet og følge opp programmer, prosjekter og partnere. Hensikten kan være å opparbeide seg lokalkunnskap gjennom å snakke med lokale kilder og å se eller kontrollere hvordan de norske pengene blir brukt.

Sjelden utenfor ambassaden

Bistandsaktuelt har bedt UD om en oversikt over hvor mange norske diplomater som jobber med bistand i tre av de norske «fokuslandene»: Afghanistan, Mali og Somalia. (Begrepet fokusland ble våren 2017 endret til «partnerland», og utvidet fra 12 til 20-25.) Vi har også spurt om hvor mange ganger norske diplomater ved disse ambassadene har vært på «feltbesøk».

Bildet som tegner seg er klart: Norge er tynt bemannet og norske diplomater er svært sjelden utenfor hovedstaden i de tre landene.

Bildet blir enda tydeligere når man sammenligner med Sverige. Det er helt i tråd med det som ble påpekt i Godal-utvalgets rapport om norsk bistand til Afghanistan: Svenskene har sterkere bemanning enn Norge og er villigere til å sende egne folk ut i felt.

Fire ganger så mange svensker

Norge har til sammen 8 ansatte som jobber med bistand på utenriksstasjonene i Kabul, Bamako og Nairobi (Somalia). 3 utsendte nordmenn og 5 lokalansatte. ( Dette vil endre seg noe når ambassaen i Mali åpner). Til sammenligning har Sverige 32 ansatte som jobber med bistand på sine utenriksstasjoner i Afghanistan, Mali og Nairobi (Somalia). 15 utsendte diplomater og 17 lokalansatte. I Kabul jobber for eksempel 6 svensker og 3 lokalansatte med den svenske bistanden på rundt 800 millioner kroner årlig. På den norske ambassaden jobber 1 norsk diplomat og 2 lokal-ansatte med den norske bistanden på rundt 700 millioner kroner årlig.

UD understreker også ledelsen og andre ansatte på ambassadene bruker tid på oppfølging. UD presiserer også at forvaltningsansvaret for bistanden over regionbevilgningen ligger i Oslo. Det er to personer som jobber med dette på heltid i regionavdelingen, i tillegg til ansatte i Norad

Dette gjelder forøvrig også for svenskene. I tillegg til de ni ansatte på ambassaden som har bistand som sitt spesialfelt bruker også ambassadens ledelse tid på bistand samt at de som jobber med bistand får støtte fra svenske UD og svenskenes motstykke til Norad - Sida -  i Sverige. 

– Viktig verktøy

Bistandsaktuelt har vært i kontakt med de svenske ambassadene i Kabul, Bamako og Nairobi (sistsnevnte har ansvar for Somalia). De ga raskt svar på hvor mange feltbesøk de hadde gjennomført, detaljer om hvor de hadde vært og hvem som dro.

Svenskene understreket at sikkerhetsrisikoen alltid blir grundig vurdert. Men de understreket også at de, tross sikkerhetsutfordringene, mener det er svært viktig å sende egne folk ut for å se hvordan de svenske pengene blir brukt og å snakke med de som pengene skal hjelpe.

«Feltbesøk gir muligheten til å diskutere resultatet direkte med de som bistanden er ment å hjelpe, feltbesøk er samtidig et verktøy for å oppdage problemer og uregelmessigheter. Ofte bidrar feltbesøkene også til god dialog med lokale myndigheter.» skriver Mats Ottesson, 1. ambassadesekretær ved Sveriges ambassaden i Bamako, i en epost.

– For oss er det svært viktig å kunne se prosjekter med egne øyne og treffe folk på bakken. Det skaper selvsagt en helt annen forståelse enn når man sitter på ambassaden og leser rapporter. Feltbesøkene er en del av vår arbeidsmetode. De gjør at vi får bedre kontekstforståelse noe som bidrar til at svensk bistand får bedre resultater, sier rådgiver Christina Dahlman ved Somalia-seksjonen på Sveriges ambassade i Nairobi.

Hun er en del av et team på 15 personer som jobber med Sveriges langsiktige bistand ved ambassaden. De tilbringer store deler av arbeidstiden i Somalia. Svenskene har en egen ambassadør for Somalia som tilbringer rundt halvparten av arbeidsuka i Mogadishu.

De har, i motsetning til Norge, også fast tilstedeværelse i hovedstaden. Dahlman opplyser at ambassadeansatte i gjennomsnitt drar på turer utenfor Mogadishu 1-2 ganger i måneden.

Dahlman mener giverne må tilpasse seg en ny virkelighet når stadig mer av bistanden går til land som Afghanistan, Mali og Somalia.

– Dette er land det er svært krevende og dyrt å jobbe i. Det krever nye arbeidsmetoder og er risikabelt. Men vi - som bistandsgiver -  må være med på å dele risikoen, vi kan ikke bare skyve den over på andre.

Ansatte på utenriksstasjoner som jobber med bistand i Afghanistan, Mali, Somalia (ambassader i Nairobi)

UD: – Ikke sammenlignbart

Guri Solberg i UDs kommunikasjonsenhet understreker at Norge og Sverige er satt opp ulikt på utenriksstasjonene.

–   Vi har også en annen arbeidsfordeling mellom UD og Norad enn mellom svensk UD og SIDA. I norsk utenrikstjeneste jobber vi integrert - ambassadene har medarbeidere som gjerne jobber med både politikk og bistand. På den måten utnytter vi personellressursene bedre og kontekstforståelsen blir bedre for alle ansatte. Feltbesøk foretas både av ambassadens medarbeidere samt kolleger fra UD og Norad som jobber med ulike deler av bistandsbudsjettet som forvaltes fra Norge. 

Vi har redusert andelen tradisjonell bilateral bistand som forvaltes på en ambassade. Isteden har vi økt innsatsen gjennom multilaterale organisasjoner og fond, innsats for fred- og forsoning og humanitær bistand. I lys av dette er telling av antall ansatte på ambassader og antall feltbesøk ingen relevant målestokk på bistandsforvaltningen anno 2017. Videre er alle ambassader pålagt å redusere antall avtaler, på den måten frigjøres kapasitet som kan brukes til grundigere oppfølging av gjenværende avtaler.

 –  Hvorfor har Norge kuttet antall stillinger som jobber med bistand til Afghanistan i Kabul og Somalia i Nairobi? 

Antall utsendte på en ambassade blir kontinuerlig vurdert utfra behov og ambassadens arbeidsbelastning – også sammenlignet med andre stasjoner – og sikkerhetssituasjonen. 

–  Er UD enig i at svak tilstedeværelse i landene og få feltbesøk svekker både kontekstforståelse, dialog med stakeholders og kontrollen med hvordan pengene blir brukt? 

–   God kontekstforståelse er viktig for effektiv og målrettet bistand. Den får vi gjennom våre medarbeidere (både lokalansatte og utsendte), lokale partnere, internasjonale partnere og ansatte i Norad og UD med lokalkunnskap. Vi har dessuten redusert andelen tradisjonell bilateral bistand som forvaltes på en ambassade. Isteden har vi økt innsatsen gjennom multilaterale organisasjoner og fond, innsats for fred- og forsoning og humanitær bistand. Nettopp på grunn av dreiningen fra bilateral bistand til å jobbe gjennom multilaterale fond og organisasjoner, partnerorganisasjoner og internasjonale sammenslutninger, sikres god lokal kompetanse og kontroll. 20 prosent av bistanden kanaliseres gjennom sivilsamfunnsorganisasjoner, dette bidrar også til god kontekstforståelse. 

–  Har UD en kommentar til at svenskene både har langt flere stillinger som jobber med bistand på ambassadene (Kabul, Nairobi, Bamako) og gjør langt flere feltbesøk enn ansatte fra de norske ambassadene gjør? 

– Antall utsendte som arbeider med bistand på en stasjon henger sammen med hvor stor bistandsportefølje ambassaden forvalter. Sverige har i flere år hatt en fullt oppsatt ambassade i Bamako, med ti utsendte, hvorav fem er fra Sida. I tillegg kommer lokalt ansatte. Norge har inntil i år, hvor vi oppretter en ambassade, dekket Mali fra Accra. I Juba har Sverige kun to utsendte på ambassaden, mens Norge har sju utsendte. Sverige har en egen ambassadør og 7-8 utsendte (hovedsakelig fra SIDA) som bare dekker Somalia. Det er i hovedsak to utsendte stillinger (ministerråd og bistandsråd) og to lokale stillinger ved Norges ambassade i Nairobi som dekker bistanden til Somalia.

Vi mener uavhengig av dette at telling av antall ansatte på ambassader og antall feltbesøk ikke gir noen relevant målestokk på bistandsforvaltning anno 2017. Ansatte som sendes ut som diplomater fra UD er også ute på fulle utetillegg. Lokalt ansatte er rimeligere å ansette, de gir viktig kompetanse og kontinuitet på ambassaden.

–   «Sårbare stater» er et viktig satsningsområde for Norge. Er det planer om å øke tilstedeværelsen og antallet feltbesøk i disse landene?   

– Tilstedeværelse og god kontekstforståelse er svært viktig. Derfor åpnes det nye ambassader i Mali og Tunisia. Samtidig er det sånn at sikkerhetssituasjon ofte medfører at vi ikke kan være tilstede på bakken eller foreta feltbesøk. Da blir det desto viktigere med gode partnere og nettverk. Derfor legger det nye strategiske rammeverket for norsk innsats i sårbare stater og regioner like stor vekt på å bygge partnerskap og hvordan vi skal jobbe sammen med andre. Det legges også større vekt på samarbeid med lokale aktører. Gjennom våre nettverk og partnere, blant annet med sivile samfunn, får vi også gode bidrag til kontekstforståelse. 

Norsk satsing på «sårbare stater» favner langt bredere enn vår bilaterale innsats på landnivå. Vi skal arbeide for å påvirke internasjonale beslutningsprosesser og organisasjoner, og være pådriver for internasjonal og regional koordinering. Vi skal bidra til å FNs innsats for forebygging og humanitær bistand.

 

 

Publisert: 11.09.2017 07.48.37 Sist oppdatert: 11.09.2017 07.48.38