Tre sentrale aktører i norsk bistand. Utviklingsminister Dag-Inge Ulstein, statsminister Erna Solberg og utenriksminister Ine Eriksen Søreide følger med på talene under åpningen av FNs høynivåuke nylig. Foto: Stian Lysberg Solum / NTB

Norges korona-bistand: Rask omstilling, men gikk det litt vel fort?

Norge maktet å foreta raske tilpasninger i sin bistand da pandemien rammet. På få uker ble om lag 700 millioner kroner mobilisert til 17 ulike korona-tiltak, viser en kartlegging foretatt av Chr. Michelsens institutt. – Det gikk fort i svingene, fastslår forskeren bak studien.

Av Gunnar Zachrisen Sist oppdatert: 13.10.2020 10.19.51

CMIs kartlegging har skjedd på oppdrag fra Norads evalueringsavdeling. Den er ført i pennen av Elling Tjønneland, en forsker med mangeårig erfaring fra utviklingsfeltet.

– Vilje til å snu seg fort rundt og ta risiko har vært et kjennetegn og en styrke ved norsk bistand, slik som det har skjedd i denne situasjonen. Svakheten ved det kan samtidig være at man ikke har kapasitet til å følge opp og at man mangler evne til å håndtere risikoen dersom det skjærer seg, sier Tjønneland.

Han mener det er et kjennetegn ved raske omstillinger innenfor bistandsfeltet, både før og nå,  at man «hopper rett fra problem- og behovsbeskrivelse til å bevilge penger». Derimot er det gjort lite for å identifisere risikofaktorer eller å vurdere samarbeidende partneres evne til å iverksette tiltak.

Forskeren har tatt for seg "korona-bistanden" i årets første halvår. Han har blant annet gått nøye igjennom bevilgningsdokumentene som har ligget til grunn for «korona-tilpasningene» av bistanden, men er ikke imponert over grundighet og risikoanalyse.

 

Tatt fra antatt ubrukte midler

– Korona-omstillingen i årets første måneder bærer preg av at det gikk litt vel raskt i svingene. Til beslutningstakernes forsvar kan det eventuelt sies, slik som i dette tilfellet når det satses mye på FN-organisasjoner, at man kjenner aktørene godt fra før, sier Tjønneland.

I rapporten beskriver CMI-forskeren hvordan Norge de første ukene og månedene maktet å mobilisere store midler på kort tid – med mål om kunne begrense og lindre pandemiens skadevirkninger. 700 millioner millioner kroner utgjør om lag 2,1 prosent av det totale bistandsbudsjettet i år. Pengene ble i hovedsak tatt fra midler i programmer og prosjekter, som man antok ikke ville kunne utbetales som en konsekvens av pandemisituasjonen.

I det reviderte budsjettet fra juni ble det funnet plass til ytterligere 890 millioner kr i form av økte bevilgninger til ulike tiltak. Primært ble midlene øremerket global helse og økte overføringer til Verdensbanken og Pengefondet. Disse midlene har ikke vært gjenstand for like grundige studier fra forskerens side. 

 «Fleksibilitet» var et nøkkelord for Utenriksdepartementets og Norads tilnærming i starten. UD ga muligheter for tidlige overføringer av midler til ulike partnere. Dette gjaldt for eksempel såkalte «kjernebidrag» til FN og andre multilaterale institusjoner. Kjernebidrag er midler som mottakerne kan bruke med langt større frihet enn for eksempel program- og prosjektstøtte.

 

Kritisk Norad-notat til UD

I fagetaten Norads oversendelsesnotat til UD er frykten for manglende risikovurderinger understreket. 

"Beslutningsdokumentene relatert til covid-19 er variable og oppfyller i
liten grad de kravene som stilles i maler og regelverk til denne typen dokumenter. Det er for eksempel i liten grad gjort risikovurderinger for støtten. De inneholder også i liten grad refleksjoner rundt
konsekvensene av å flytte midler. Beslutningsdokumentene fra Norad ser ut til å være mer omfattende enn de som er utarbeidet i Utenriksdepartementet.", skriver Norads evalueringsavdeling.

Basert på funnene i kartleggingen, mener Norad at følgende spørsmål kan være relevante i den videre oppfølgingen av covid-19-responsen:

  • Hovedfokus for norsk støtte har til nå vært på det multilaterale - hvordan skal Norge respondere på covid-19 i de 16 partnerlandene for norsk bistand framover?
  • Har UN Covid-19 Response and Recovery Multi-Partner Trust Fund fått mindre betydning og finansiering enn ventet – og vil dette eventuelt ha følger for det videre arbeidet?
  • Hvilke konsekvenser vil omfordeling av midler fra eksisterende programmer til covid-19 relaterte initiativer ha for bistanden framover? 

Ga beskjed om "fleksibilitet"

UD og Norad ga på et tidlig tidspunkt norske organisasjoner beskjed om at de hadde større fleksibilitet enn vanlig til å omprioritere innenfor sine statlige tilskuddsmidler. Hensikten var å muliggjøre omdisponeringer til mer covid-19-relaterte tiltak via lokale partnerorganisasjoner og multilaterale institusjoner. De sistnevnte var de som mottok mest midler, blant dem ulike FN-organisasjoner, utviklingsbanker og globale fond og programmer.

Norske institusjoner, som Norges forskningsråd og Universitetet i Oslo, fikk også ekstra midler og kom sterkere på banen som bistandspartnere under koronapandemiens første måneder. Derimot fikk de norske ikke-statlige bistandsorganisasjonene ikke mer midler, selv om disse tidligere har vært en viktig kanal for humanitær bistand.

 

– Ser foreløpig ut som et fågiverfond

Støtten til vaksineinitiativet CEPI og tre prosjekter via norske offentlige institusjoner utgjør hele 51 prosent av utbetalingene. Den humanitære støtten – i hovedsak gjennom FN-systemet – utgjør 28 prosent. Det resterende (21 prosent – eller 150 millioner kroner) har gått til FN-fondet COVID-19 Response and Recovery Fund.

– I dette fondet er Norge nå største eller nest største giver, men dette blir jo bare en suksess dersom mange andre givere blir med. Det var ment som et flergiverfond til bruk i en rekke lavinntektsland, men foreløpig ser det ut til å bli et giverfond, sier Tjønneland.

Han viser samtidig til at hovedformålet for dette fondet er å stimulere til samarbeid mellom FN-organisasjoner på landnivå. Det er utfordrende i seg selv og blir ikke lettere med lite penger.

En del av midlene som er tatt fra eksisterende bistandsprosjekter og -programmer til forskning og utvikling av en covid 19-vaksine vil muligens ikke bli godkjent som internasjonal bistand – gitt OECD-regler, påpeker rapporten. Dette kan for eksempel gjelde støtten til vaksineinitiativet CEPI. «…og hvis det er slik, burde det ha vært finansiert utenfor bistandsbudsjettet.», heter det i rapporten.

 

Beskjedent bidrag til FNs tiltaksplan

Norges bidrag til FNs globale humanitære tiltaksplan har vært beskjedent, påpeker rapporten. Av de 2 milliarder dollar som er samlet inn har kun 1,3 prosent kommet fra Norge. Fire store givere – USA, Japan, Storbritannia og Tyskland – har her bidratt med nesten 60 prosent av støtten.

Men hvem ble taperne blant de norskstøttede bistandsaktørene?

Ulike typer bistand måtte tåle kutt – i skyggen av pandemien. 827 millioner direkte relatert til Covid-19 ble kuttet i revidert nasjonalbudsjett. 200 millioner kroner ble tatt fra Norads «kunnskapsbank» (en bistandsordning i stor grad basert på institusjonssamarbeid mellom norske institusjoner og institusjoner i utviklingsland), 165 millioner kroner ble tatt fra fornybar energi, et like stort beløp fratrukket ulike utdanningssatsinger (blant annet Global Partnership for Education), mens regjeringens høyprofilerte nysatsing på rene hav ble kuttet med 135 millioner kroner. Også forskningsinstitusjoner i Afrika, Verdensbankens IFC-fond og prosjekter relatert til jobbskaping og økonomisk vekst er kuttet. Kuttene ble vedtatt av Stortinget i juni.

CMIs seniorforsker Elling Tjønneland er en av Norges meste erfarne bistands- og utviklingsforskere. Her er han på et oppdrag i Etiopia. 

 

Prioriterte land ble ikke prioritert

Hovedfokuset for Norge var rettet mot globalt nivå, mens det ble avsatt forholdsvis små midler til nye aktiviteter i enkeltland. Heller ikke Norges 16 prioriterte samarbeidsland ble prioritert for ekstra tildelinger av noe omfang. Ved revidert nasjonalbudsjett kom det imidlertid 150 millioner kroner som en ekstrabevilgning til helseformål i noen utvalgte land.

Helse og helserelaterte tiltak (også kalt «helse+») har vært de dominerende formålene, i kombinasjon med humanitær bistand. Støtte til utvikling av vaksiner og helserelatert forskning har fått store deler av potten. En viktig nysatsing var også lanseringen av et nytt FN-fond for respons og økonomisk gjenoppbygging, basert på erfaringer fra ebola-epidemien. Utover dette har Norge brukt lite midler på å støtte sosiale og økonomiske tiltak. Noe av kjernestøtten til multi-institusjoner, herunder Verdensbanken og IMF, kan imidlertid brukes i en slik retning, fastslår rapportforfatteren. I revidert nasjonalbudsjett i juni ble det vedtatt økte bevilgninger på til sammen 282 millioner til Verdensbankens fond for lavinntektsland og til Pengefondets katastrofefond for gjeldsrammede land i sør.

CMIs kartlegging er initiert av Norads evalueringsavdeling og omfatter 1. halvår 2020. Den ble overlevert Norad 11. september. Rapporten sier ikke noe om resultater av innsatsen så langt. Det er da heller ikke mulig på et så tidlig tidspunkt, fastslår rapportforfatter Elling Tjønneland.

Han mener at det er all grunn til å frykte at det blir mindre penger til å bekjempe fattigdommen i tida framover. Det samlede volumet både på norsk og global bistand vil stagnere eller bli redusert framover, samtidig som giverne vrir bistand inn mot Covid-19-relaterte helsetiltak.

Kostnadene ved distribusjon av vaksine til alle utviklingsland vil, ifølge enkelte beregninger, beløpe seg til over halvparten av samlet utviklingsbistand i verden.  Da blir det fort veldig lite igjen i til langsiktig bistand i en situasjon der fattigdommen øker dramatisk, frykter Tjønneland.

***

Her er hovedmottakerne av norsk korona-bistand - første halvår 2020: 

CEPI (via Verdensbanken):          225 mill. kr

FNs Covid-19 flergiverfond (via UNDP):                              150 mill. kr

Norges forskningsråd:                 100 mill. kr.

Verdens matvareprogram:                       40 mill. kr.

FNs befolkningsfond:                   35 mill. kr

Innovasjon Norge/Visjon 2030:               30 mill. kr.        

Norges Røde Kors/ICRC:             30 mill. kr.

Verdens helseorganisasjon:       25 mill. kr.

Det internasjonale atomenergibyrået: 22,5 mill. kr

UNDP-Albania, Bosnia og Kosovo:           15,5 mill. kr.

FNs høykommisær for flyktninger:          15 mill. kr.

FNs internasjonale migrantorganisasjon:             10 mill. kr.

Universitetet i Oslo:       5,1 mill. kr.

SUM: 703,1 mill. kr.

I juni vedtok Stortinget en ytterligere økning i "korona-bistanden" på 890 millioner. Dette var særlig knyttet til budsjettposter for global helse og økte overføringer til Verdensbanken og Pengefondet.

***

 

Fikk pengene raskere enn vanlig

Et annet korona-grep fra norsk side var at en rekke multilaterale organisasjoner ble tilgodesett med ekstra tidlige overføringer av kjernebidrag. Slike utbetalinger skjedde i perioden 31. januar til 30. april. Eksempelvis fikk FNs utviklingsfond 555 millioner kroner 3. april, FNs befolkningsfond fikk 530 millioner kroner 31. mars og Unicef fikk 410 millioner kroner 3. april.

Helsefondene Global Financing Facility og Det globale fondet (GFATM) har fått/vil få henholdsvis 600 millioner og 440 millioner kroner. FNs Central Emergency Response Fund fikk på sin side utbetalt 420 millioner kroner allerede 31. januar.

Ifølge Norad er kartleggingen tenkt brukt som bakgrunnsmateriale for eventuelle, fremtidige evalueringer av norsk bistand relatert til pandemien.

 

Les hele CMI-rapporten her: 

Responding to the Covid-19 Pandemic - Early Norwegian Development Aid Support

 

Gjennom de første ukene og månedene av koronapandemien beviste Norge nok en gang at bistandspenger kan settes inn raskt og fleksibelt. Men hva med resultatene på sikt? I en ny studie ytrer seniorforsker ved CMI Elling Tjønneland en tydelig skepsis. Foto: CMI

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 13.10.2020 10.19.51 Sist oppdatert: 13.10.2020 10.19.51