Det var et komplekst landskap norske myndigheter beveget seg inn i da de bestemte seg for å bidra til gjenoppbyggingen av Somalia. Landet har sett store framskritt siden en føderal regjering ble innsatt i 2012, året før dette bildet ble tatt i Mogadishu. Men fortsatt er det enorme utfordringer; sikkerhetsmessig, infrastrukturelt og humanitært. En fersk evaluering av den norske innsatsen fra 2012 til 2020 fremhever at resultatene er variable. Foto: Espen Røst

Har brukt 3 milliarder bistandskroner i Somalia: «I beste fall er resultatene variable»

En fersk evaluering fremhever at rykter og misforståelser om det norske Somalia-engasjementet har bidratt til at Norge ikke alltid ses som en nøytral partner. Manglende åpenhet kan svekke den norske bistanden, mener Erik Bryld, som har ledet evalueringsarbeidet. – Vi må ta risiko og være fleksible når ting endrer seg, sier UD-statssekretær Marianne Hagen.

Av Espen Røst Sist oppdatert: 27.10.2020 11.43.33

– Norske myndigheter har våget å ta risiko, men har ikke alltid har vært gode nok til å vurdere disse risikoene eller stå til ansvar for dem, sier Erik Bryld som har ledet evalueringsarbeidet av Norges Somalia-engasjement de siste åtte årene.

Han peker spesielt på at Norge har samarbeidet tett med føderale myndigheter.

– Det er en strategi som kan ha noe for seg, men da må man være seg bevisst at dette er en regjering som ikke har bred legitimitet, og som heller ikke alltid jobber etter demokratiske prinsipper. Noen vil mene at et slikt samarbeid med regjeringen i Mogadishu er et problem, mens andre vil mene at det ikke er det. Det vi kan fastslå er at Norge ikke har vært åpne nok om sin strategi, og kanskje heller ikke bevisste nok på disse problemstillingene. Et slikt samarbeid kan uansett ha store politiske konsekvenser i Somalia, sier Bryld.

 

En hemmelig strategi?

Somalia har vært preget av borgerkrig, tørke og flom siden 1990-tallet. Det konfliktherjede landet har derfor mottatt betydelig internasjonal bistand, og siden en føderal regjering kom på plass i 2012 har utviklingsbistanden økt betraktelig. Fra 2012 til 2018 brukte norske myndigheter 3,2 milliarder kroner på Somalia-bistand, som betyr at Norge er blant landets 10 største givere, ifølge OEC DAC.

Den ferske Evaluation of Norway’s Engagement in Somalia 2012–2018, som er utført av konsulentselskapet Tana Copenhagen i samarbeid med Chr. Michelsens Institutt i Bergen, fant at Norge har hatt en rekke effektive enkeltprosjekter – men at resultatene av den norske bistanden totalt sett er variable:

«Ved en systematisk tilnærming til konfliktsensitivitet, kommunikasjon og læring, kunne Norge oppnådd mer, og minimert risikoen», heter det i evalueringen som er gjort på oppdrag fra Norad.

Når norsk bistand har vært effektiv, er det ifølge evalueringen blant annet fordi:

  • Norges partnere forsto den komplekse situasjonen i Somalia
  • Norske myndigheter har reagert raskt og vært risikovillige

Men evalueringsteamet er også kritisk til deler av det norske engasjementet:

  • Kontekst- og konfliktanalyser har ikke systematisk informert de overordnede strategiske føringene for Norges engasjement. Norge har høy risikovilje, men har ikke gjort systematiske vurderinger av hvordan risiko skal håndteres.
  • Manglende åpenhet om ulike prioriteringer har bidratt til rykter og ført til at norske intensjoner i Somalia har blitt misforstått.
  • Norsk støtte har ikke vært kordinert på et overordnet nivå. Læring og bruk av erfaringer er ikke integrert systematisk i det norske engasjementet.

Det norske Somalia-engasjementet har hatt som mål å bidra til «statsbygging og stabilisering», «fred, forsoning og beskyttelse av sivile», «jobbskaping og sosial utvikling», samt «humanitær bistand». Evalueringen viser at Norge møtte en rekke dilemmaer  i Somalia, blant annet hvordan nødhjelp  skulle sikres  når det var  høy risiko for at støtten ikke nådde  målgruppen.

Bistanden til Special Financing Facility (SFF), et initiativ der Norge bidro til at den somaliske staten kunne ivareta grunnleggende funksjoner, som å betale lønn til statsansatte, var ifølge evalueringen effektiv – fordi støtten kom «i en tid da andre givere avsto fra direkte samarbeid med den føderale regjeringen».

Evalueringen viser til at Norge med SFF-støtten tok høy risiko, men peker også på utfordringer der «den viktigste utilsiktede konsekvensen av Norges engasjement, var misforståelser om motivasjonene for den norske støtten. Norges lite gjennomsiktige tilnærming, kombinert med valget om å støtte Somalias regjering og oljesektor, betyr at Norge ikke alltid er ansett som en nøytral partner», heter det.

 

– Har ikke fått et klart svar

På spørsmål om Erik Bryld og hans team har spurt norske myndigheter om hvorfor Norges Somalia-strategi ikke er offentlig tilgjengelig, svarer han «ja».

– Men de har ikke gitt et klart svar. Og det virker ikke opplagt hvorfor strategien er hemmelig, for Norge har ingenting å skjule i Somalia. Problemet med manglende åpenhet er at det danner grobunn for spekulasjon. Når Norge også støtter den føderale regjeringen så tydelig, gjør man seg sårbar for rykter. Manglende åpenhet kan svekke norsk Somalia-innsats, sier Bryld.

Men rykter, er det relevant i en evaluering av den norske innsatsen: bør norske myndigheter gjøre noe konkret med dette?

– Rykter er relevante hvis de påvirker Norges satsing. Vi har intervjuet folk fra sivilsamfunn og fra ulike myndighetsorganer som mener partnerskapet med den føderale regjeringen gjør at Norge ikke er tilstrekkelig nøytral, og rykter kan bidra til at partnere ikke deler all informasjon med Norge av frykt for manglende nøytralitet. Dette er noe norske myndigheter bør merke seg.

Har norsk-somaliere, som tidligere statsminister Hassan Khaire eller Speaker of parliament Mohamad Osman Jawari, bidratt til at norske myndigheter satset så offensivt på den føderale regjeringen?

– Vi har ingen bevis som tilsier dette. Men det finnes nok av konspirasjonsteorier som omhandler dette. Når man da har en lite gjennomsiktig strategi, bidrar det til å forsterke slike rykter, sier Bryld.

 

«Ingen konfliktanalyse»

Til tross for at Somalia er et norsk «fokusland», har ikke Norge permanent diplomatisk tilstedeværelse i Mogadishu. Forvaltningen av den norske bistanden har derfor vært delt mellom den norske ambassaden i Nairobi, Utenriksdepartementet og Norad, men evalueringen påpeker at det var dårlig koordinering mellom de ulike forvalterne. Og selv om Somalia har vært og er en konfliktsone, formulerte Norge aldri hvordan konflikten påvirket eller ble påvirket av det norske engasjementet, ifølge evalueringen.

– Hadde Norge hatt en systematisk tilnærming til konfliktsensitivitet og «do no harm», kunne man bedre designet det samlede norske engasjement, sier Bryld.

– Ifølge evalueringen er resultatene av norsk bistand i beste fall variable?

– Norge har en bred portefølje med stor variasjon av prosjekter. Noen av disse, som Special Financing Facility og FNs desentraliseringsprogram, har vært effektive, mens andre som FNs forfatningsprojekt og FAOs fiskeriprosjekt ikke har levert forventede resultater, sier Bryld.

 

«Respekterer ikke menneskerettigheter»

Han påpeker at Somalia fortsatt er langt unna å kunne kategoriseres som en stabil stat, som overholder menneskerettighetene.

– Det har vært framskritt innen offentlig forvaltning, men sårbare grupper har fortsatt ikke nevneverdig innflytelse i politiske prosesser. Samlet sett har resultatene av den norske bistanden vært blandede, fordi det ikke har vært tilstrekkelig fokus på strategisk planlegging og konfliktsensitivitet, sier Bryld.

Han presiserer at en del av bildet er at Somalia er et krevende land å jobbe i.

– Men det understreker bare behovet for strategisk planlegging og risikostyring.

I tre tiår har Somalia vært preget av konflikt, flom og tørke – og enormt mange somaliere er fortsatt er avhengig av bistand. Landet har en 3000 meter lang kystlinje som gjør at mange livnærer seg ved fiske. I Hamar Weyne-basaren i Mogadishu selges krydder, grønnsaker, frukt, kjøtt og fisk - blant annet. Foto: Lokman Ilhan / Anadolu / Abaca / NTB

I løpet av den evaluerte perioden sto Norge overfor flere dilemmaer, spesielt i forholdet til den føderale regjeringen, som ifølge evalueringsteamet er «en aktivator, en spoiler og en potensiell bidragsyter til konflikt».

Norge tok høyde for disse dilemmaene, men formulerte aldri eksplisitte fordeler og ulemper med sine beslutninger, og beskrev heller ikke konfliktpotensialet rundt disse dilemmaene. Bryld eksemplifiserer og påpeker at noen av «Norges flaggskip-prosjekter» som Special Financing Facility har stort konfliktpotensial, men ingen analyse av konfliktpotensiale.

– De er dermed potensielt med til å bidra til konflikt, sier Bryld.

Norge har bidratt til å stabilisere områder som nylig var frigjort fra al-Shabaab, blant annet ved å støtte infrastrukturprosjekter, men dere har «ikke vært i stand til å identifisere langsiktige resultater av disse prosjektene». Hvorfor?

– Norge har gjennom blant annet Nordic International Support Foundation (NIS) og Somalia Stability Fund støttet en rekke aktiviteter i frigjorte al-Shabaab-områder. Vi har ikke selv gjort feltarbeid i disse områdene, men hviler oss på tilgjengelige rapporter og intervjuer. Da må vi bare konstatere at det ikke finnes bevis som peker mot en langsiktig effekt av disse prosjektene.

Bryld eksemplifiserer med den norske stiftelsen NIS´gatebelysningsprosjekter. 

– Om de bidrar til å øke myndighetenes legitimitet i frigjorte områder er det delte meninger om, men vi har snakket med mange som mener det har vært viktig. Det er et behov for å styrke infrastrukturen i store deler av Somalia. At vi ikke har bevis for at det gir en langsiktig utviklingseffekt, betyr ikke at det ikke gir det.

Noen av Norges flaggskip-prosjekter, som Special Financing Facility, har stort konfliktpotensial

Erik Bryld, administrerende direktør i Tana Copenhagen.

Norge har satset i områder av Somalia som ingen trodde det var mulig å jobbe i

Kassim Gabowduale, NIS´landdirektør i Somalia.

– Norge er vel ansett i Somalia

– Evalueringen påpeker at Norge er en giver som har mye tillitt – innen humanitær bistand, i stabiliseringsarbeidet og i forhold til utvikling i Somalia. Dette er et sårbart land, og det er naturligvis ups- and downs, men det er mitt klare inntrykk at Norge er vel ansett.

Det sier Nordic International Support Foundations (NIS) Somalia-direktør til Bistandsaktuelt. Kassim Gabowduale mener Somalia har gjennomgått en «natt og dag-transformasjon» i den perioden evalueringssrapporten omhandler.

– Jeg kunne ikke drømt om at så store framskritt skulle skje på så kort tid.

Gabowduale har bodd i den somaliske hovedstaden de ti siste årene, der han først jobbet for Flyktninghjelpen, og nå leder NIS´Somalia-program. Gabowduale mener det har vært spesielt viktig at Norge støttet somaliske myndigheter gjennom Special Financing Faclity.

– At Norge gjorde dette, før mange andre turte å gå inn i et slikt samarbeid med føderale myndigheter, har vært viktig – og det har lagt grunnlaget for mye annen positiv utvikling i Somalia.

Denne evalueringen bidrar til at vi kan lære av det vi gjør riktig og det vi kan gjøre bedre

Marianne Hagen, statssekretær i Utenriksdepartementet

UD: Må være villige til å ta risiko

– Vårt arbeid i sårbare stater er solid forankret. Målet vårt er alltid å bidra for å hindre konflikt, bidra til bedre stabilitet og inkluderende utvikling.

Det sier statssekretær Marianne Hagen (H) i et epostsvar formidlet av UDs kommunikasjonsavdeling. Hun fremholder at den ferske Norad-evalueringen gir Utenriksdepartementet verdifull innsikt:

– Den bidrar til at vi kan lære av det vi gjør riktig og det vi kan gjøre bedre. Norge er villige til å bidra selv der det er høy risiko, basert på metodiske rammer og sammen med partnere som kan de lokale forholdene. Jeg er glad for at evalueringen viser at Norge jobber med kompetente partnere i Somalia, og at vi evner å være fleksible når nye behov dukker opp.Jeg er enig i anbefalingen om å fortsatt bruke evnen vår til å ta et første steg i sårbare situasjoner, sier Hagen.

Hun fremholder at evalueringen også viser at når Norge jobber i sårbare situasjoner, må man alltid ha et like stort fokus på hvordan man gjør ting som på hva man gjør.

– Vi jobber nå med strategier for partnerland, inkludert sårbare stater. Vi må ha et langsiktig perspektiv basert på en solid forståelse for den lokale konteksten. Samtidig må vi være villige til å ta risiko og være fleksible når ting endrer seg, sier Hagen.

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 27.10.2020 11.43.33 Sist oppdatert: 27.10.2020 11.43.33