Kontantoverføringer brukes i flere ulike varianter - alt fra å hjelpe familier sikre seg helse- og utdanningstilbud til å sørge for at utsatte grupper får mat. Foto: UN Photo

Kontantoverføringer: Ikke nødvendigvis mer effektivt

Etter at pandemien brøt ut har norske politikere og bistandsaktører gått inn for økt bruk av kontantoverføringer. Virkemidlet framholdes som billig, enkelt og effektivt. En rapport fra evalueringsavdelingen i Norad viser et mer nyansert bilde.

Av Elida Høeg Sist oppdatert: 22.12.2020 08.12.47

Under koronakrisen har det blitt iverksatt en rekke nye programmer for kontantoverføringer i utviklingsland verden over. I Norge har penger rett i hånda blitt trukket fram som særlig virkningsfulle bistandstiltak av politikere fra Høyre til SV, og av bistandsorganisasjoner som Redd Barna, Plan International Norge og Care Norge. Utviklingsminister Dag-Inge Ulstein har vist stor entusiasme overfor kontantoverføringer, det har også Norad-direktør Bård Vegar Solhjell gjort.

Da virkningen av kontantoverføringer skulle oppsummeres av en arbeidsgruppe i Norad, sto det at de har «dokumentert positiv effekt blant annet på fattigdom og sult, skoledeltakelse og bruk av helsetjenester. De er også egnet til å motvirke konsekvensene av klimaendringer, i forebygging og gjenoppbygging etter naturkatastrofer og for å øke eller stabilisere matsikkerhet».

Et notat som evalueringsavdelingen i Norad nå har publisert viser at erfaringene er mer sammensatte.

– Når det snakkes mye om kontantoverføringer, er det viktig at kunnskapen som kommer fram er nyansert, sier tidligere evalueringsdirektør i Norad, Per Øyvind Bastøe, som satt i gang arbeidet med syntesenotatet da han ennå var i stillingen.

– Det er lett å tenke at det å gi kontantoverføringer er mye enklere og billigere enn annen bistand. Men sånn er det nødvendigvis ikke, sier Anette Wilhelmsen, som er seniorrådgiver i evalueringsavdelingen. Hun har vært prosjektleder for arbeidet med å sammenfatte lærdommene.

 

Både positive og negative utfall

Notatet inngår i en serie evalueringsnotater knyttet til koronaresponsen. Serien utgis av Covid-19 Global Evaluation Coalition, som er et samarbeid mellom evalueringsavdelingene i ulike land, FN-organisasjoner og andre flernasjonale institusjoner. Notatet om kontantoverføringer bygger på 28 forskjellige evalueringer fra en rekke land og organisasjoner, og ble initiert etter at utviklingsminister Ulstein og Norad-sjef Solhjell etterlyste kunnskap om bruk av penger rett i hånda. Det trekker fram mange positive virkninger av kontantstøtteordninger, men også en del utilsiktede:

  • For eksempel at de kan føre til inflasjon og høyere mat- og leiepriser om de ikke tar hensyn til den lokale økonomien.
  • De kan resultere i sosiale spenninger om flyktninggrupper får penger og vertsbefolkningen ikke blir inkludert i ordningen.
  • I tillegg kan de fortrenge langsiktig matsikkerhet om kortvarige utdelingsprogrammer får forrang.

 

Kvinner blir mer utsatt

Og på tross av at kontantoverføringer ofte blir trukket fram som særlig egnede for å bedre kvinners situasjon, ettersom de kan få sin egen inntekt og ikke være avhengig av en mann for gjøre innkjøp, finner ikke notatet dekning for at de jevnt over har positiv innvirkning på likestilling i husholdningen. Evalueringer fra Kenya og Syria viste det motsatte. I Kenya ble kvinner som mottok penger mer utsatt for kjønnsbasert vold, og i Syria mistet de kontroll over beslutningstakingen.

– Det er det viktig å få fram at kontantføringer er et virkemiddel som mange andre. Formålet med det man skal oppnå og grundig analyse av de lokale forholdene er avgjørende for om dette er et egnet virkemiddel i en gitt sammenheng, sier Wilhelmsen.

– Det er ingen automatikk i at kontantoverføringer fører til bedre likestilling for eksempel. Om man vil oppnå det, må hensynet til kjønn bygges inn i prosjektet fra begynnelsen som i andre bistandsprogrammer, sier hun.

 

Ikke nødvendigvis billig og raskt

Penger rett i lomma framholdes ofte som et enklere og mer direkte alternativ til annen bistand. Et typisk argument for å utvide bruken av overføringene er at de er mindre byråkratiske, involverer færre ledd og kommer kjappere fram til dem som trenger det.

– Mesteparten av de norske bistandspengene kanaliseres gjennom andre organisasjoner. Også kontanter skal gjennom ganske mange ledd før de når dem som trenger det. Det er derfor lite som tyder på at kontantoverføringene er mer effektive og kostnadsbesparende enn andre tiltak. Effektivitet kan ikke bare vurderes ut fra hva som er enkelt for Norge, men må vurderes ut fra en helhetlig forståelse, sier Wilhelmsen.

Bastøe og Wilhelmsen påpeker at også programmer for kontantoverføringer må administreres, forvaltes og følges opp. Som i andre bistandsprosjekter må en også sette seg nøye inn i den lokale konteksten for at prosjektene ikke skal få utilsiktede konsekvenser.

– Kontantoverføringer kan være effektive for å få ut mye penger raskt, men resultatene må selvsagt vurderes ut fra om man oppnår det man ønsker, sier Bastøe.

– Et problem er hvis målene er veldig overordnete og langsiktige, som fattigdomsreduksjon. Hvis det i tillegg mangler en god forståelse og strategi for hva man vil oppnå i en konkret sammenheng, er det naturlig nok vanskelig finne ut om man får til det man vil eller ikke, sier han.

– Det synes å være lett å fokusere på enkelte virkemidler eller måter å gjøre tingene på, og fortrekke disse løsrevet fra hva man vil oppnå, sier Bastøe.

 

Kortsiktige prosjekter kan gå på bekostning av langsiktige

Bruk av kontantoverføringer i norsk bistand er ikke nytt. Norge forpliktet seg til å øke bruken av kontantbasert humanitær bistand i samarbeidsavtalen Grand Bargain, som ble inngått mellom givere og humanitære aktører i 2016, og har også brukt virkemidlet lenge før den tid. Wilhelmsen er skeptisk til motsetningen mellom kontantoverføringer og «tradisjonell bistand».

– Det blir feil å sette de to formene opp mot hverandre, slik enkelte medieoppslag har gjort, nettopp fordi kontantoverføringer har blitt brukt lenge. Samtidig er det viktig å være klar over de langsiktige konsekvensene av de valgene man tar nå.

Wilhelmsen og Bastøe peker på en problemstilling som er særlig aktuell nå under pandemien: At store bistandsmidler flyttes fra langsiktige programmer til kortvarige prosjekter som skal takle den akutte koronakrisen, og at disse midlene kan bli borte når denne krisen ikke er like langt oppe på dagsorden.

– Om man har lagt om helsesystemene til å takle krisen og håndtere de programmene som settes i verk, og så opplever at pengene plutselig forsvinner, kan det skape store problemer. Det viser erfaringer fra andre pandemier. Et av marerittene i bistanden er når givere handler kortsiktig og hopper til noe annet som er mer populært, sier Bastøe.

– Under koronapandemien har alt gått veldig fort, og det har vært lite tid til å analysere konteksten. Norge har snudd seg om raskt, og det er bra. Vi trenger også å lære av tidligere erfaringer. Om man vil øke bruken av kontantoverføringer, må man se på disse lærdommene, sier Wilhelmsen.

 

– Det er lett å tenke at det å gi kontantoverføringer er mye enklere og billigere enn annen bistand. Men sånn er det nødvendigvis ikke, sier Anette Wilhelmsen, som er seniorrådgiver i Norads evalueringsavdeling.

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 22.12.2020 08.12.47 Sist oppdatert: 22.12.2020 08.12.47