Rakib Hosain Sabbir, i full konsentrasjon for skolens cricketlag. Labsha Government Primary School, Sathkira Sadar, Bangladesh.

Hvem klarer å ha oversikt og kontroll når FNs barnefond Unicef får støtte gjennom omlag 100 ulike avtaler på det norske bistandsbudsjettet, spør artikkelforfatterne bak Agenda-rapporten. Her er skoleeleven Rakib Hosain Sabbir ved Unicef-støttede Labsha offentlige grunnskole i Sathkira Sadar i Bangladesh. Foto: Unicef

Store endringer i norsk bistand – milliarder flyttes uten debatt

FN, utviklingsbanker og globale fond – såkalt multibistand – sluker en stadig større del av norsk bistand. Nesten 60 kroner av hver hundrelapp går til slike aktører. – En stor omlegging har skjedd i stillhet, nærmest uten politisk debatt, sier rådgiver i tankesmien Agenda Catharina Bu.

Multi-bistanden – støtten via FN, utviklingsbanker og globale fond – har blitt en koloss på det norske bistandsbudsjettet. I 2020 gikk hele 58 prosent av norsk bistand til slike aktører, opp fra rundt 44 prosent i 2013. Det betyr at nærmere 23 milliarder kroner (2020) tar veien via ulike FN-organisasjoner, utviklingsbanker og stadig flere globale fond med fokus på helse, utdanning og klima.

Et nytt notat fra tankesmien Agenda retter fokus mot det som omtales som den «snikende» multilaterale trenden i norsk bistand, som i stor grad har gått på bekostning av den bilaterale stat-til-stat-bistanden. Rapporten er skrevet av Agenda-rådgiver Catharina Bu og bistandsveteranen Jon Lomøy, kjent som ambassadør i Zambia og Tanzania, tidligere Norad-direktør og toppbyråkrat i OECD/DAC.

 

For hver ny minister, litt mer multi

– Det har skjedd en kraftig dreining, og den har skjedd litt av seg selv. For hver ny regjering og ny minister som har kommet inn har den bare blitt forsterket. Under Stoltenberg var det satsning på helse og regnskog, under Erna Solberg fortsatte det med helse og ble supplert med mye til utdanning, med Astrup (utviklingsminister i Solberg 2-regjeringen, red.anm.) var det digitalt fokus og med Ulstein var det funksjonshemmedes rettigheter og ikke-smittsomme sykdommer, sier Bu.

Hun understreker at rapporten ikke har som formål å påvise at trenden, som også gjelder på internasjonalt nivå, nødvendigvis har vært «feil».

– Et hovedpoeng for oss er at utviklingen nærmest har gått under radaren – for politikere, byråkrater og offentligheten. Det har aldri vært noen bred offentlig debatt om dette valget av kanal for bistanden, og om denne kanalen faktisk gir bedre resultater enn bistand via andre kanaler, sier Bu.

Les også: Riksrevisjonen: Bistand via Verdensbank-styrte fond er dyrt og har dårlige resultater

 

Økt popularitet hos giverne

I skyggen av den manglende debatten har det blant annet vokst frem norskstøttede bistandsgiganter som vaksinefondet GAVI, den globale finansieringsmekanismen GFF (på helse), det grønne klimafondet GCF og finansieringsmekanismen IFFEd (på utdanning).

Ulike aktører innen FN-systemet har også hatt en tilsvarende økt popularitet hos bistandsgiverne, inkludert Norge. Rapporten beskriver for eksempel hvordan FNs barnefond Unicef har rundt 100 ulike avtaler med norske statlige aktører, innenfor ulik tematikk. En konsekvens av utviklingen er at «kontrollørene», byråkrater i Utenriksdepartementet, Norad og på ambassadene, mister oversikt. Samtidig mangler det strategisk styring av bistanden fra politisk hold, slik at ulike byråkrater eller styrerepresentanter opererer med ulike prioriteringer. 

– Uten strategisk styring er det vanskelig å sikre at man når målene mest mulig effektivt. Vi skulle gjerne sett mer diskusjon om dette i bistanden. I dag sitter kritikken løst fra Stortinget og det sivile samfunn dersom bistandsbudsjettet ikke når 1 prosent av BNI, eller om noen temaer får kutt eller økning. Det er imidlertid liten oppmerksomhet om valg av kanal eller hvor mye som øremerkes.

 

– Ufortjent dårlig rykte

– Gir summen av multilateral bistand en bedre effekt enn hva hvert enkelt giver og mottaker kunne få til gjennom et direkte samarbeid?

– Det har jo vært en vanlig antakelse, og det er grunn til å stille spørsmålet til politikere og byråkrater som arbeider med bistand. En gjennomgang fra forskere ved ODI i Storbritannia i 2016 finner ikke hold for påstanden, verken at effekten er bedre eller at det er lavere kostnader. Når vi etter hvert også gir så lite gjennom den bilaterale kanalen, så er det jo også vanskelig å vurdere det opp mot den alternative kanalens effektivitet og kostnader. Vårt inntrykk er likevel at den bilaterale bistanden har et ufortjent dårlig rykte, men her trengs mer kunnskap.

I Agenda-notatet «Utfordringer og dilemmaer i norsk multilateral bistand» skriver forfatterne at tida nå er inne for «å ta et skritt tilbake» med sikte på et bedre kunnskaps- og beslutningsgrunnlag – og en større debatt om utviklingen.

 

Ti anbefalinger

Catharina Bu og Jon Lomøy gir i rapporten 10 anbefalinger til politikere og embetsverk:

  1. UD og Norad bør foreta en systematisk gjennomgang av eksisterende multilaterale partnere og avtaler, og vurdere hvilke som kan eller ikke kan dokumentere effekt på bakken.
  2. Det bør gjennomføres «følg pengene»-studier for de nye multilaterale partnerne, blant annet for å dokumentere hvor mange ledd pengene går gjennom og hvor mye som ender i mottakerlandet.
  3. Nye multilaterale initiativer bør underlegges en meget kritisk «er det virkelig nødvendig, hva er tilleggsverdien, og hva er tilleggskostnadene»-vurdering.
  4. Norad bør utvikle en mer systematisk metodikk for vurdering av hvilken grad av øremerking som er nødvendig for å oppnå politiske mål, og samtidig hvilke ulemper øremerking medfører.
  5. Det bør systematisk bygges opp multi-kompetanse og erfaring i forvaltningen.
  6. UD bør utarbeide strategi-dokumenter for norsk samarbeid og støtte til multilaterale mottakere.
  7. Ambassadene bør få mer ansvar og ressurser for oppfølging på landnivå.
  8. Det bør etableres ordninger som kan stimulere flere Norad- og UD-ansatte til å jobbe i det multilaterale systemet.
  9. Parallelt bør det foretas en vurdering av den bilaterale bistanden, blant annet for å tydeliggjøre områder der Norge har en preferanse for å samarbeide bilateralt.
  10. Regjeringen bør nedsette et offentlig utvalg som kan gi grundige faglig baserte anbefalinger om tematikken. Resultatet bør danne grunnlag for en avklaring av rolle og ambisjoner for bilateral bistand - og en mer strategisk, langsiktig og velfungerende styring og forvaltning av norsk multilateral bistand.

Catharina Bu, rådgiver i Agenda

Catharina Bu er rådgiver i tankesmia Agenda innenfor fagområder som bistand, utviklingspolitikk og internasjonal finans.

Jon Lomøy er tidligere Norad-direktør og toppbyråkrat i OECD-DAC. Han har også vært ambassadør i Zambia og Tanzania. Foto: Bistandsaktuelt 

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 13.01.2022 08.56.00 Sist oppdatert: 13.01.2022 08.56.00