Gode råd fra en nobelprisvinner

De er rettet til forvaltningen, men politikken må gi rom for å praktisere dem:

• Vær klar over insentiver og egeninteresser, i fattige land og i bistandssystemet.
• Sørg for at aktørene forstår bærekraft bedre.
• La den egentlige målgruppen få mer å si.

Er det ikke slikt evaluerere og forskere alltid har sagt?

Jo, men studien jeg har hentet dem fra - Aid, Incentives, and Sustainability. An Institutional Analysis of Development Cooperation - er verdt en gjenvisitt. Ikke bare fordi Elinor Ostrom, statsviter og leder for arbeidet, fikk Nobelprisen i økonomi i 2009 (som eneste kvinne blant 81 prismottakere til nå). Men fordi rapporten gir en systematisk og velformulert gjennomgang av bistandssystemet og aktørene. Teamet studerte prosjekter i India og Zambia samt Sidas organisasjon. 2002 er en stund siden, men bistandsinteresserte vil kjenne igjen mye.

Despite tremendous efforts and good intentions, aid often produces disappointing results, begynner rapporten. Oppdragsgiver, svenske Sida, hadde allerede slått an tonen: Does «aid» itself create incentives that undermine sustainability?

Teamet fra Indiana University besluttet å legge til egne penger fordi this study is important given the long history of ineffective efforts to enhance the political and economic viability of many of the poorest countries in the world. In our prior “ground-up studies” we had observed a number of instances in which local efforts to create not-for-profit or for-profit organizations providing needed goods and services had been stymied by donor-funded projects of their own national government.

Lokale ordninger

Ostrom fikk Nobel-prisen for sin analyse av økonomisk organisering, institusjoner og kollektive ordninger, spesielt allmenninger. Den rådende oppfatningen hadde vært at overforbruk og utpining av naturressurser - allmenningens tragedie - var utbredt og at løsningen var «modernisering» i form av privatisering av eiendomsrett eller offentlig regulering. Ostrom var med på at det kan stemme noen ganger. Men hun dokumenterte mange eksempler på lokale, uformelle ordninger med forbløffende god forvaltning av knappe ressurser. Eksemplene spente fra skog i Maine og vanningssystemer i Nepal til beitebruk i Etiopia og fiskerier i Indonesia.

Fellesnevneren for suksess var at regler og kontrollsystemer hadde fått vokse frem lokalt og over lang tid. Hun viste også at velmente tiltak utenifra - bistandsfinansierte eller ikke - i mange tilfelle hadde ødelagt gode tradisjonelle systemer. Hun var skeptisk til ekspertbårne løsninger på lokale politiske problemer. Feltstudier, egne og andres, var utgangspunktet for å forstå. En Ostroms lov har blitt formulert: A resource arrangement that works in practice can work in theory.

Ostrom-teamet benytter verktøy fra denne forskningen. Noe fungerer bra også i fattige land, men disse landene har omfattende collective action-problemer: Summen av svake institusjoner og individers egeninteresser hindrer fellestiltak som fremmer produktivitet og politisk og sosial fremgang for flertallet.

For Ostrom kan bistand bare bli bærekraftig om den hjelper til med å gjøre noe med dette. Tilstanden i fattige land, som overalt ellers, er resultat av et uendelig sett av formelle og uformelle institusjoner, historiske erfaringer, skrevne og uskrevne regler og makt og kunnskap som er ulikt fordelt. Utenforstående vil aldri kunne vite og forstå like mye som folk lokalt. Derfor er ethvert bistandstiltak avhengig av lokalt eierskap som, for å fortjene navnet, må oppfylle fire krav: De som skal ha nytte av støtten må uttrykke ønske om hjelp, ha kontroll over støttemidlene, bidra med egne ressurser og bestemme om det skal fortsette eller ikke. Bare slik kan bistanden bidra til det den var ment til: Styrke formelle og uformelle prosesser og institusjoner som gradvis minsker konflikten mellom individets og fellesskapets interesser. Uten bedre institusjoner, ingen varige forbedringer.

Insentivproblemer

Andre forskere har også vært opptatt av hvor viktig institusjoner og interesser er for utvikling. Få har studert bistandssystemets egne insentivproblemer så grundig. Rapportens gjennomgang av dette er derfor særlig verdifull. Selv om mange aktører ønsker å gjøre godt, har de også sine egne interesser. På giversiden skal regjeringen vise parlament og velgere at oppdraget er fullført ved å rapportere om resultater og penger som er brukt. Saksbehandlere skal sende gode dokumenter til sine sjefer, noe som alltid er lettere å håndtere - for begge parter - enn å skaffe rede på hva som egentlig skjer langt der borte. Konsulenter kjenner ofte målgruppen og kan gi gode råd men har også interesse av å gjøre seg uunnværlige. Mottakerlandene har jeg vært innom ovenfor. Kanskje vi forstår litt mer om dem og maktforhold enn i bistandens barndom, men hvor mye har det hjulpet oss?

Teamet rådet (svensk) bistand - «en av de beste» (som den norske?) - til å ta sin kunnskap om eierskap, egeninteresser og bærekraft på større alvor. Er bistanden i 2019 bedre enn det forskerne fant i 2002? Sida forsvarte seg allerede den gang med at eierskap, partnerskap og bærekraft var på stell i policydokumenter og retningslinjer og at organisasjonen var i ferd med å sette det ut i livet. Ostrom mente imidlertid at feltstudiene viste noe annet, så i noen grad stod ord mot ord. En evaluering av Ostrom-typen i dag kunne trolig ha ledet til samme funn og forsvar. Ønsket om å ta bærekraft på alvor fins, men bistandssystemet har sitt eget kompliserte sett av mål, aktører, historie, insentiver, regler og ritualer. Ostrom uttrykte det slik: The result of this tangle of relationships is that many individuals are responsible for the effectiveness and sustainability of aid, but no one is really held accountable.

Noen insidere, kanskje særlig de som snart skal pensjonere seg, sier at bistanden neppe får mer enn fem, kanskje 10 år til, med mindre den skjerper seg - i en verden der konkurransen mellom ulike fortellinger om hva som skaper utvikling blir stadig skarpere. Det er kanskje en trøst at disse insiderne neppe får rett: Mange ser faren for egeninteresser og korrupsjon, men ønsker likevel å gi litt for å redusere forskjellene i verden.

Rune Jansen Hagen, Asbjørn Eidhammer, Arve Ofstad og andre har nylig debattert prosentmål, kvalitet, forvaltningens størrelse og (om)organisering og manglende norsk magemål. Dette er dagsaktuelle spørsmål. Men løsningen på problemene Ostrom-studien tar opp ligger neppe her, selv om hun regnet utbetalingspresset som skadelig i seg selv.

Vite mer, haste mindre, kunne det være et sted å starte for å følge opp rådene vi begynte med? Bistanden vil nok uansett være der om fem eller 25 år. Men det ville være fint om debatten da ikke behøver å dreie seg så mye om dens mulig iboende umulighet.