Havner utviklingsland i en kinesisk gjeldsfelle?

Når sparingen i et land overstiger innenlandske investeringer eksporteres overskuddet som kapital. Kina har et svært høye innenlandske investeringsnivå, men sparer enda mer enn det investerer. Dette er grunnlaget for verdens høyeste netto kapitaleksport. Den kinesiske sentralbankens oppkjøp av utenlandske statsobligasjoner (omsettelige gjeldsbrev som utbetaler en årlig rente), hovedsakelig fra velstående land, utgjør størsteparten av Kinas kapitaleksport.

Videre gir Kina store mengder lån, særlig til lav- og mellominntektsland, kinesiske selskaper foretar direkte investeringer med oppbygging, eller oppkjøp av virksomheter og Kina gir bistand i form av gaver.

Det meste av Kinas kapitaleksport drives av statlige selskaper, statsbanker og sentrale eller lokale myndigheter, og størsteparten av denne kapitalstrømmen involverer utenlandske statlige aktører: Kina sentralbank kjøper statsobligasjoner, kinesiske myndigheter gir bistand til stater, kinesiske statsbanker låner ut til statlige myndigheter og selskaper og kinesiske statsselskaper investerer i prosjekter sammen med lokale statlige partnere.

En observatør fra Mars med en jordisk lærebok om globalisering som reiseguide kunne unnskyldes for å tro at hen hadde kommet til feil planet: Her er globaliseringen et forhold mellom stater, men ifølge læreboka om Tellus skulle den drives av private aktører og overvelde nasjonalstater. Så spørs det hvor mye feil læreboka tar.

Kanskje kan denne statlig drevne globaliseringen overvelde stater i Sør, med svært ubehagelig konsekvenser også for den kinesiske staten.

Statsbanker låner ut

Oppbygging av gjeld til Kina i Sør er primært knyttet til prosjektfinansiering. Kinesiske selskaper utfører prosjekter for lokale oppdragsgivere som oftest er offentlige myndigheter eller selskaper. Prosjektvirksomheten finansieres av lån fra kinesiske statlige finansinstitusjoner eller selskaper. De to vanligste långiverne er Den kinesiske eksport-importbanken og Kinas utviklingsbank. Disse to statsbankene finansierte om lag 75 prosent av Kinas utenlandslån mellom 2000 og 2017.

Kinas lånevirksomhet fanges bare i begrenset grad opp av statistikk fra IMF og Verdensbanken. Rapporten China‘s Overseas Lending fra Kiel Institute for the World Economy inneholder mer komplette data for Kinas internasjonale utlån.

Den lister opp de 50 landene der gjelden til Kina som andel av bruttonasjonalprodukt var høyest. De fleste av dem var fra det globale Sør, deres samlede folketall var rundt en milliard, og 15 av landene med rundt 400 millioner innbyggere var «lavinntektsøkonomier».

Gjelden til Kina utgjorde i gjennomsnitt noe mindre enn 40 prosent av den samlede utenlandsgjelden for disse landene i 2016. For mellominntektsland følger det kinesiske rentenivået i stor grad internasjonal markedsrente og tilbakebetalingstid er relativ kort. For lavinntektsland ligger renta under markedsrente, rundt 2-3 prosent. Denne renta er likevel høyere enn for lån fra Verdensbanken og mange andre donorer, selv om også Kina i noen tilfeller gir lån uten rente.

Mye til infrastruktur

Det meste av denne kinesiske prosjektfinansieringen går til infrastrukturutbygging og til utvinning av mineraler og olje. Land som er avhengige av eksport av mineraler, olje og andre råvare har blitt rammet av fallende priser på verdensmarkedet siden 2014. Dette har økt gjeldsbelastningen. Infrastrukturprosjektene har vokst kraftig med Kinas såkalte Belte- og Vei-initiativ (BVI) for å fremme internasjonale kinesiske investeringer i samarbeidsprosjekter om infrastruktur.

«Eurasia» er hovedområdet for BVI, men det omfatter reelt store deler av verden. I regi av BVI har det blitt bygget havner, jernbaner, flyplasser, rørledninger og telenettverk i Asia, Afrika og deler av Europa. Tanken var å skape nye handelsforbindelser med Kina som sentrum. Klynger av infrastrukturprosjekter skulle støtte opp om hverandre og stimulere handel og investeringer, inklusive inntjening av valuta til å betjene lånene.

Starten på dette stortstilte intiativet gikk sammen med det internasjonale prisfallet for olje, mineraler og råvarer. I den grad BVI-landene er avhengige av eksport av mineraler og petroleum rammes de av dette. Turistindustrien i BVI-landene har dratt nytte av BVIs infrastrukturutbygging, ikke minst har turismen fra Kina vokst raskt.

Utbruddet av korona-viruset vil imidlertid føre til et kraftig fall i turiststrømmen og ha en rekke andre konsekvenser for Kinas økonomi og kinesisk drevne prosjekter. Inntil videre er det uvisst hvor langvarig og alvorlig denne «koronoa-nedgangen» blir.

Prøver å finne løsninger

BVI er ikke et program med en overordnet plan, men heller et løst rammeverk. Det drives i praksis av statseide selskaper og lokalregjeringer som fyller rammen med innhold. De konkurrerer med hverandre, og koordinerer ikke sine prosjekter. Det er også eksempler på at deres prosjekter motvirker hverandre.

Prosjektene er ofte dyre fordi de kinesiske selskapene får anbud uten konkurranse. I noen tilfeller har bukken passet havresekken. Kinesiske selskaper har gratis laget finansielle, tekniske og miljømessige vurderinger av de prosjektene de seinere driftet. Både ugunstige internasjonale økonomiske forhold, Kinas egen avtakende vekst, dårlig planlegging og kostbare anbud kan skape gjeldsproblemer i mottakerlandene.

Kina har gode muligheter til å drive inn lånene som i rundt halvparten av tilfellene er pantsatt, ofte mot råvareforsyninger. Den kinesiske siden er imidlertid forsiktig med å ta beslag. En undersøkelse behandlet 40 tilfeller av reforhandlinger av gjeld til Kina til en samlet verdi rundt 50 milliarder dollar.

Det eneste dokumenterte tilfellet av beslag var Hambantota Havn i Sri Lanka. Her fikk de kinesiske kreditorene kontroll over havna da gjelden ikke ble betalt. Gjeldsavskriving forekom ofte, men beløpene var små, og utgjorde bare en liten andel av landets samlede gjeld.

I andre tilfeller ble tilbakebetalingen utsatt, gjelden ble refinansiert, eller gjeldsvilkårene ble reforhandlet. Landene med gjeld ble styrket i forhandlingene hvis de hadde tilgang på kreditt fra andre kilder. Også nye regjeringer som kunne distansere seg fra forgjengernes lånepolitikk sto sterkere.

Det er nå økt skepsis til BVI blant mottakerland. Pakistan, Myanmar og Sierra Leone har avlyst eller nedskalert større BVI-prosjekter. Også kinesiske myndigheter frykter hvite elefanter og kaskader av ubetjent gjeld.

I 2018 uttalte den tidligere presidenten for Den kinesiske eksport-importbanken at de fleste BVI-land manglet penger til å finansiere prosjektene eller betale tilbake gjelden. Den kinesiske sentralregjeringen har forsøkt å styrke reguleringen av de kinesiske pådriverne i BVI, blant annet gjennom skjerpet kontroll med korrupsjon.

Vi kan bare håpe at dette ikke er «for lite, for seint».