Meninger

Likestilling for utvikling-programmet samlet flere departementer og sivilsamfunnsorganisasjoner til workshop om likestilingsstatistikk, -kunnskap og -politikk i Kampala, Uganda nylig.
Likestilling for utvikling-programmet samlet flere departementer og sivilsamfunnsorganisasjoner til workshop om likestilingsstatistikk, -kunnskap og -politikk i Kampala, Uganda nylig.

Trust me, I’m a bistandsarbeider

Krattet av juridiske avtaler og formelle krav i norsk bistandsforvaltning står i veien for godt samarbeid, skriver Gudrun Jevne.

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten står for skribentens regning.

Bistandens kontroll- og resultatregime står i veien for godt samarbeid, virker demotiverende både på oss som leverer, og på kollegaer i samarbeidsland.

Det er dessuten ineffektiv bruk av bistandsmidler. Krattet av juridiske avtaler og formelle krav bør vike for tillit til bistandsarbeideres og -mottakeres dømmekraft.

Kommentaren tar utgangspunkt i mitt innlegg på Norad-seminaret Mission-driven bureaucrats høsten 2021, og bygger på erfaring fra felt samt nyere bistandslitteratur.[1]

Kontrollsystemene er til for å motvirke mislighold, sikre måling av resultater og effektiv bruk av skattebetalernes penger. Min erfaring er derimot at kontrollregimet virker mot sin hensikt. I prosjektet jeg jobber med, er det ingen pengeoverføringer og små budsjetter. Likevel er vi underlagt et mistillitsregime som i verste fall kan ta knekken på et bistandssamarbeid.

På hvilke måter forvaltningsregimet står i veien for godt samarbeid vil jeg belyse gjennom fire nøtter til Norad. Bistandsnøttene er ikke bare Norads å knekke – men angår alle som bryr seg om bistand. Nøttene oppstår der et rigid system møter en uforutsigbar virkelighet og faktiske møter mellom mennesker, og bygger på erfaringer fra byråkrat-til-byråkrat-samarbeid (institusjonssamarbeid) i programmet Likestilling for utvikling i Etiopia og Nepal.

Bistandsnøtt 1: Jo mer uforutsigbar landkonteksten er, desto viktigere blir smidige tilpasninger. Samtidig, jo mer uforutsigbar konteksten er, desto vanskeligere blir det å oppfylle de formelle kravene som tillater avvik fra den opprinnelige planen.

Rommet for smidige tilpasninger er i teorien der, men i praksis stenges døren til dette rommet av formelle krav. Systemet legger til rette for endringer sies det: «Det er enkelt, vi lager bare en endringsavtale,» sier systemet. Men når utsagnet, implisitt, er etterfulgt av: «Dere må bare ha et møte i programkomiteen med alle involverte institusjoner. Definer og beskriv den nye aktiviteten sammen, inkludert resultatindikatorer, nåsituasjon (baseline), og mål for aktiviteten. Revider budsjetter inkludert timeantall til ny aktivitet og revider ned aktiviteter den nye fortrenger, og oppdater risikoanalysen. Systemet vurderer, godkjenner (eller ikke), og utsteder en enkel juridisk avtale som et tillegg til eksisterende avtale, klar til signering så raskt som bare det» - vel, da er det ikke så enkelt likevel.

Når kollegaer i Etiopia har kommet med nye tanker om hva vi kan jobbe med sammen, har jeg vegret meg for å si fra til Norad, fordi jeg frykter et nei - eller å sette i gang et forvaltningsløp så tidkrevende at vi ikke har sjans til å få samarbeidslandet med på det. Følgen er uansett at jeg ikke kan svare samarbeidspartner umiddelbart og helhjertet ja. Mulighetsrommet for å sette ideen ut i livet går gjerne tapt. Smidige tilpasninger er helt nødvendige, men blir i praksis vanskeliggjort og mistenkeliggjort av planleggingsregimet Norge bringer inn – et regime som forutsetter en forutsigbarhet som ikke finnes.

Bistandsnøtt 2: Krav til «kvalitet ved oppstart» fører ikke til faktisk kvalitet ved oppstart. Heller tvert imot.

Krav knyttet til «kvalitet ved oppstart» (quality at entry) førte til en planleggingsperioder på to år i både Etiopia og Nepal. I kvalitetskontrollen fra Norad ble vi bedt om å ha mer avanserte styringsstrukturer for prosjektet. Når programdokumentet endelig møtte kravene, viste det seg at styringsstrukturene var for avanserte til å være realistiske eller nyttige i praksis.

Vi krever av samarbeidsland at de skal bruke år på planlegging, for å trygge norske skattebetaleres antatte behov for «quality at entry». Overfor et lite departement med begrensede ressurser, som håndterer stadige kriser, er dette nærmest respektløst. Følgen ble etter hvert at politisk nivå i samarbeidsdepartementet begynte å etterlyse faglig samarbeid og resultater, etter «to år med reising fram og tilbake», som visemininister i likestillingsdepartementet kalte det, som ved det også sluttet å gjøre sine folk tilgjengelige for samarbeidet. Forsvarlig resultatplanlegging fra norsk side kan være uforsvarlig tidsbruk uten resultater sett fra mottakersiden.

Bistandsnøtt 3: Vi er avhengig av å bygge tillit, men vi er bundet til å samarbeide om et kontrollsystem som bygger på mistillit.

I gjennomføringen av programmet teller vi mange flere planleggingsmøter enn møter om faglig samarbeid. Partner motsetter seg den store mengden planleggingsmøter, men ikke direkte, før vi har bygget tilstrekkelig tillit. Motstanden kommer heller i form av manglende interesse for planleggingsmøter, og at partner gjentatte ganger ikke svarer på forespørsler som handler om planlegging, budsjett, årsplaner, årsrapport, risikoanalyse, fakturabekreftelse og så videre.

Å observere denne motstanden utgjør «myk informasjon» for bistandsarbeideren. Jeg kan kommunisere myk informasjon til donor, men så lenge formelle krav har høyere status og makt enn god dømmekraft vil det ikke ha noen konsekvens. Konsekvensen er i stedet at vi bruker opp vår tillit og «relasjonskapital» overfor kollegaer i samarbeidsland på flere runder med formelle krav. Vi må være «doers» heller enn «planners» for å bygge tillit og få ting til å skje.

Bistandsnøtt 4: Våre viktigste resultater kan være de langsiktige og lite målbare resultatene, men de teller mindre enn de målbare.

Et viktig resultat jeg kan fornemme konturene av, er at samarbeidet kan både tiltrekke og gi legitimitet til byråkrater som er interessert i å gjøre en god jobb for sitt folk og sitt land. I samarbeidet har vi i koronapandemien jobbet faglig med en dedikert engere krets av «mission-driven bureaucrats», som sier de liker – til og med elsker! - å jobbe med oss. Hvis samarbeidet over tid kan bidra til at kretsen av dedikerte byråkrater vokser og får større legitimitet og innflytelse innenfor sin institusjon, er det om mulig vårt viktigste resultat. Dette resultatet kan ikke prøves eller testes etter kort tids samarbeid.

I et langtidsperspektiv har jeg også lurt på om det oppstår en sømløs overføring av sentrale demokratiske forvaltningsprinsipper i samarbeidet. Arbeidet dekker sømløst prinsipper som informasjon som et offentlig gode, åpenhet og etterrettelighet, konsultasjoner med forskningsmiljøer, sivilt samfunn og tilgjengeliggjøring for media og allmennheten, gjennom å jobbe med noe så tilsynelatende prosaisk som et likestillingsstatistikk- og kunnskapshefte. Det som oppstår i samarbeidet, i et naturlig utviklingsløp, kan ha større verdi enn de målene vi brukte så mye tid på å definere de to første årene.

Hva nå?

Koronapandemien har endelig synliggjort – i nord - hvor vanskelig det er å planlegge under uforutsigbare forhold. Denne erkjennelsen førte til at Norad lempet på planleggingskravene, og tillot oss å jobbe mer direkte med det som betyr noe: Det faglige samarbeidet. En mer global opplevelse av uforutsigbarhet, som partnere i sør lever med konstant, synliggjorde kanskje for flere hvor kontraproduktivt nåværende forvaltningsregime kan være.

Norad har gjort en formidabel jobb med å åpne opp for diskusjon og dialog om systemet. Min frykt er at vi ikke klarer å benytte oss av muligheten til å gå fra å tenke nytt, til å praktisere nytt. Vi risikerer å få to systemer, et gammelt new public management-regime vi kollektivt ikke klarer eller tør å løsrive oss fra, og på toppen av det, forsøksvis nye måter å arbeide på.

Nå når mange ser at keiseren ikke har noen klær, skulle jeg ønske vi kunne prøve en helt ny drakt.

Powered by Labrador CMS